中美关系、产业政策和产能过剩

　　杨燕青：我们非常欢迎弗雷德·伯格斯坦先生。他是美国彼得森国际经济研究所名誉所长和非常驻高级研究员，通过线上参与我们的讨论；也欢迎线下到场的余永定教授，他是浦山基金会会长，同时也是中国社会科学院的学部委员，欢迎两位。

　　首先请教伯格斯坦先生一个问题。我们今天的建设性讨论是基于你备受好评的一本书《美国与中国：全球经济领导地位的争夺》。我认为至少两种情况已经出现。首先，美国的主流意见领袖倾向于认为中国“经济奇迹”已经结束。第二，ChatGPT这一里程碑式的创新，使得美中之间的技术竞争进入一个新的阶段。我的问题是，你是否仍然认为中美之间所谓有条件的竞争性合作和功能性脱钩是一种现实的解决方案？如果是，谁更有可能接受这种战略，特朗普还是哈里斯？

　　弗雷德·伯格斯坦：谢谢您的提问。首先，请允许我感谢你和CF40邀请我再次参会，同时也向余永定教授问好。我认识他很多年了，非常尊敬他。我很高兴能有这个机会与他对话。

　　对于你的问题，我的答案是，“是的”。要想建设性地应对美中双边紧张关系和对有效全球经济领导力的需求，唯一的方式，就是实施功能性脱钩战略。这意味着要将不同类别的问题分开，其中一些问题可以继续在我们两国之间保留分歧、竞争，甚至对抗性，而对其他一些问题，我们可以以更加合作的方式推进。

　　为了说明这一点，我想引用前面鲁宾和黄益平教授的讨论（参见《鲁宾对话黄益平：美国大选与中美经济关系》）。他们谈到了两个具体的问题，即“清洁能源马歇尔计划”以及人工智能问题，我认为这两个都是中美之间可以持续合作的非常有前景的议题，即便在安全等方面问题上我们仍有分歧。

　　我之所以持有这样的观点，是因为中国常表示被要求遵守那些它并没有参与制定的国际规则，包括世贸组织和国际货币基金组织的规则等等。我理解中国在这方面的不满和担忧。

　　在我看来，我们应当持续寻找全球经济议程当中还没有形成规则的新议题。在这些问题上，美中两国完全可以从头开始、共同制定新的规则。当然这也需要其他国家的合作，但美国和中国作为最重要的两个国家，应密切合作，共同制定新的规则和规范来管理这些关键问题。鲁宾和益平都赞同这一点，我也认同这些问题对于全球经济和两国的未来都至关重要。但在这些领域，目前还没有指引或规则来规范我们的行为。同时这些领域也存在争议。

　　人工智能虽然潜力巨大，但也存在很大的风险。不论对中美双边关系，还是对正在遭受贸易战和技术战等困扰的全球经济而言，要想找到一个更加稳定的路径，中美两国能达成一致、共同制定新的规则，将是关键一步。

　　这些问题显然有其安全影响，两国将继续出于安全原因采取行动，但是它们也会产生与安全无关的巨大经济和社会影响。两国可以，而且在我看来应该在这些方面寻求合作，这也将进一步引导两国以及全球经济进入一个新的关系状态，也就是我所说的功能性脱钩——在可以合作的事务上取得进展，在安全等其他问题上保留分歧。这是一种双向的关系，我认为这是实现稳定平衡的唯一途径。

　　杨燕青：非常感谢您清晰的阐述，我们要面对的任务依然艰巨。一方面，安全问题很难解决；另一方面，我们可以制定一些新的规则。尽管安全问题仍然存在，但我们可以先将它们搁置，后续再深入讨论。回到之前的问题，关于你提出的“功能性脱钩”，你认为特朗普和哈里斯，谁更可能认同这个方案？

　　弗雷德·伯格斯坦：我觉得哈里斯更倾向于采取合作的方式。

　　自她成为拜登政府中的重要一员以来，一直在寻求与我所讨论的方向相一致的策略。拜登政府中的布林肯、沙利文以及拜登总统本人都曾提及过，可以把美中之间的问题分为不同类别：一种是竞争类的问题，这会占大部分；但也有合作类的问题，比如气候变化和应对流行病等议题。我认为他们对这种两轨并行的策略已经展现出兴趣，也就是我所说的功能性脱钩。

　　当然，他们推进的还不够有力。我认为应该以更为系统性和一致性的方式来进行这项工作。美国必须停止把所有事务都视作国家安全问题、需要通过出口管制或关税等限制措施来解决的做法。Daniel Drezner在最新一期《外交事务》上发表了一篇很有意思的文章，其指出美国如今把一切都视作安全问题，也就意味着没有什么是安全优先事项了。在这方面，美国必须改变思维方式。

　　回应你的问题，拜登政府已经表现出一定的意愿去实施功能性脱钩战略。我认为他们最近已经寻求与中国就其中一些问题展开讨论，包括人工智能。我建议推进富有雄心的人工智能战略的另一个原因是，据我所知，中美两国在近期的会晤中同意就该问题进一步对话，这个问题已经开始列入我们两国的议程。我建议（这方面的合作）应该更具雄心，更具战略性。

　　我相当肯定，哈里斯会延续拜登政府的这一方向。特朗普则完全无法预测，他在第一个任期内就无意与中国进行建设性合作，而且在许多方面非常激进地攻击中国。所以，我认为哈里斯会是一个更加可靠、更有意愿进行建设性合作的伙伴。

　　杨燕青：好的，感谢您的回答。接下来请问余老师，您如何看待中美之间重要且复杂的双边关系？另外，您如何看待“功能性脱钩”的风险？对中国来说，应该做哪些工作？

　　余永定：你好，弗雷德，很高兴再次见到你。我们上次见面还是10年前。时间过得很快。

　　弗雷德强调了中美关系总体方向的重要性。在解决具体问题之前，我们首先应明确总体方向。弗雷德提到“功能性脱钩”。但据我所知，实际上弗雷德长期以来一直强调中美合作的重要性，至少从我认识他以来已经有30年了。他创造了“G2”这个词。许多人已经忘记了这一点。但我欣赏他关于管理中美关系以帮助构建稳定的全球秩序方面的观点。我记得他后来曾经提到，正是中国和美国携手，甚至比美国更努力地带领全球经济走出了2008年金融危机。他赞扬了中国的表现，并表示这是种非常积极、建设性的经济领导力。他还有很多观点。最近他提到，通过改善中美关系，为稳定、成功的经济秩序奠定基础，是极其重要的。

　　我不太确定我的引述是否正确。我想也许是对的，这就是他的基本观点。我很欣赏弗雷德一贯强调中美合作的重要性。我认为这非常重要。我不知道将来是否会有“G1”“G2”“G3”“G4”“G0”，但无论如何，中美之间的合作是至关重要的。如果我们认可这一点，很多具体的问题都可以迎刃而解。

　　但很遗憾，特朗普政府，以及拜登政府也在一定程度上采取了遏制中国的政策，而非合作政策。我认为这是完全错误的，而且无法成功。例如，所谓的“小院高墙”政策实际上是完全失败的。正如弗雷德曾经提到，这种政策反而会迫使中国更加努力地自主发展。事实正是如此，中国过去几年在一些重大领域取得了非常显著的进展，非常成功。华为就是一个很好的例子。虽然（美国）想把华为踢出全球供应链，但中国拥有非常大的市场，有非常完整的经济体系和数以亿计辛勤工作的劳动者，所以我们可以克服所有这些问题。

　　我认为“小院高墙”政策对中美都是不利的，最多只能取得所谓的皮洛士式胜利，而双方最终都会因此受损。也许中国损失较大，但对美国来说又何尝不是呢？我们期待美国的新政府能改变这一政策，他们应该接受弗雷德的建议，加强中美合作。我认为弗雷德提出的有条件的竞争性合作是可以接受的方法。我个人是认同的，我认为中国接受这一点应该没有问题。

　　弗雷德有时会批评中国在世贸组织的一些合规问题。我认为部分批评是公正的，但也要记得世贸组织前总干事拉米所讲到的，他说在很多承诺方面，中国已经做得非常出色。没有人能做到尽善尽美，中国并不完美，比如在服务业的开放、知识产权的保护等方面，中国确实存在改进空间。但我们可以协商解决，应该在世贸组织的框架下谈判。这非常重要。

　　美国过去几年对世贸组织规则的支持度不够，我希望美国政府停止阻碍世贸组织发挥作用的做法。如果你认为中国在遵守规则方面有问题，你可以在世贸组织起诉中国，这不是问题。然后我们进行谈判，如果我们做错了什么，我们会改正。当双方以合作的方式认识到，我们作为全球最大的两个国家对全球和平与繁荣的责任，我们肯定可以解决所有问题。

　　杨燕青：谢谢余永定教授，你提到，贸易禁运、出口管制和关税等措施往往适得其反。世贸组织仍然是解决问题的良好平台。后续我们可以继续讨论这个话题。作为经济学家，我想请问余永定教授以及伯格斯坦先生，两位对产业政策的看法。你认为产业政策是否是一个解决经济增长和国际经济问题的好工具？请两位进行分享一下看法。

　　弗雷德·伯格斯坦：请允许我先回应余教授提出的两个问题，再回答你的问题。

　　对于他对美国遏制战略的批评，我同意他的观点，我同意遏制战略不可行。中国太大、太有活力、太重要，在全球经济体系中是太紧密的合作伙伴，遏制中国完全行不通。我完全同意，“遏制”是一种过时的政策。即使它可行，也不明智。

　　当我提出竞争性合作的办法和其中的功能性脱钩战略时，我试图克服的正是这一点。我试图克服美国国内普遍存在的一种观点，即遏制既是可取的也是可行的。（遏制政策）既不可取也不可行，但必须得有一个替代方案，这正是我认为功能性脱钩战略会奏效的地方，它将是一个非常合理的选择，而且比继续沿着遏制的道路前进、走向“新冷战”等类似局面更具前景。

　　其次，关于贸易问题，正如余教授所说，我是世贸组织的坚定支持者。我认为特朗普政府犯的一个严重错误，就是实质性地摧毁了世贸组织。他们通过废除上诉职能来实现这一点，争端解决机制不再能发挥作用。

　　争端解决机制并不完美，但正如余教授所说，它确实解决过中美间的一些争端，在缓和两国贸易冲突方面，至少取得了部分成功。但特朗普政府破坏了争端解决机制。现在，拜登政府并没有将其完全恢复。在这方面，我对拜登政府也没有什么好印象。拜登政府本可以扭转局面，并很有可能成功，但他们并没有这样做。我也希望未来的新政府，必须是哈里斯政府而非特朗普政府，能够恢复世贸组织的有效运作。

　　现在来回应主持人的问题。世贸组织对产业政策的覆盖尚不全面。它尝试覆盖一些产业政策方面的内容，比如国家补贴，但在这方面的进展仍然有限。实际上，正是我和我在美国财政部的团队在关贸总协定（GATT）“东京回合”中就补贴规则进行了谈判。我们当时制定了尽可能雄心勃勃的目标，但这只是朝着规范各国使用产业补贴和产业政策迈出的一小步。当前，安全问题成为各方关注的焦点，各国通过产业政策展开激烈竞争，以提升它们在高科技产业中的地位。我们在电动汽车、半导体、人工智能等领域都能看到这种现象。

　　杨燕青：你认为在芯片和其他高新技术领域，产业政策在美国是否能发挥作用？

　　弗雷德·伯格斯坦：美国的产业政策记录非常糟糕。

　　过去这种政策很少奏效，虽然有政府政策推动重大技术突破的例子，比如互联网、二战时期的雷达技术等，但我们通常所理解的产业政策在美国并不成功。我预计这次也不会有更好的效果。拜登总统成功获得了国会有关产业政策拨款的支持，对半导体和一些清洁能源项目进行资助。他们希望这能带动大量的投资。但即便如此，我们并不知道这些产品最终是否具有竞争力。这就涉及到我们两国都关注的问题之一，即所谓的产能过剩。

　　如果中国正在大量生产电动汽车，中国可能认为这是在发展自身的竞争优势，而美国和其他国家可能认为那是产能过剩。为满足内外销需求而生产，这本身并没有错，这未必就是产能过剩。但如果说涉及政府大量补贴、对国内企业的其他优惠和对外资的歧视，那就确实会产生问题。遗憾的是，即便在世贸组织运行良好的时期，这类问题也难以解决。

　　所以我提出功能性脱钩战略。期待美中两国最终能坐下来就各自的产业政策展开对话，明确哪些是维护国家安全的正当举措，哪些完全是出于经济目的的不正当的保护主义的举措，从而在竞争领域与合作领域之间划出一条更清晰的分界线，以促进更具合作性和建设性的关系，并让世界经济更有效地运作。

　　杨燕青：谢谢弗雷德，我们需要在美国和中国的对话与研究中，以及世贸组织的框架下，研究产业政策，但目前这些领域的规则还不完善，我们需要在这方面去努力。最后请余教授简短介绍一下你在产能过剩以及产业政策方面的见解。

　　余永定：我会尽量简短。实际上，产能过剩有两种情况。一种是宏观经济层面的。在宏观经济层面，中国并不存在产能过剩，中国的问题是有效需求不足。因此中国必须使用扩张性的财政和货币政策来刺激经济，增加总需求，这样能减轻出口部门的压力，也有助于缓解美国和其他国家的压力。这其实是过去关于人民币升值问题的所有争论的延续。弗雷德，我想我们这方面的理解是一致的。经常账户长期盈余对中国不利，不符合中国的长远利益。但这是另一个问题。

　　现在我们讨论的是电动车、锂电池等方面的产能过剩问题。在这些行业，中国确实存在行业性的产能过剩，但这应该主要靠市场机制解决。我不认为政府能够判断这些产能是过剩还是不过剩，政府没有这种能力。

　　当然，外贸方面存在问题。但我们需要把产业政策和贸易政策区分开来，这是两个不同的问题。我完全同意弗雷德的观点，世贸组织在相关问题上基本是沉默的，缺乏具体的规则。事实上，我来这里之前查阅过世贸组织的规则，想确认是否有反对产业政策的具体规定，我没有查到。因此，我们需要在完善世贸组织规则方面做一些工作。

　　最后，我要强调，中国是世贸组织的坚定支持者，中国一直在尽最大努力遵守世贸组织的规则。根据美国贸易代表办公室的报告，我读过很多关于中国遵守世贸组织承诺的报告，一直到2017年，美国贸易代表办公室对于中国的合规性的评价还是积极的。我想指出一个重要的案例，在世贸组织，中国已被其他国家起诉约40次。在这些案件中，中国大部分都是败诉，但中国仍然遵守了世贸组织的裁决。这表明中国非常有诚意。

　　因此，让我们回到世贸组织去讨论解决所有这些问题。

　　杨燕青：对，产业政策和贸易政策、关税可能交织在一起，也许我们可以在世贸组织框架下将它们分开，我们的经济学家也做了很好的研究。非常抱歉，我们没有时间讨论人工智能和其他非常热门的话题。最后，我想问二位最后一个问题作为结束语。说到人工智能和未来科技，对中国、美国乃至整个世界而言，什么最让你们夜不能寐？简要介绍即可。弗雷德，您先说。

　　弗雷德·伯格斯坦：我读过很多科幻小说，我会担心机器人取代人类。

　　余永定：这方面我是外行。我认为我没有资格对这个问题发表任何评论，但我想借此机会请你（弗雷德）向亚当·珀森转达我的良好祝愿。请他来中国，我们可以进行非常开放、友好的讨论。

　　弗雷德·伯格斯坦：我会的。

　　杨燕青：到时见。谢谢二位，请大家和我一起以热烈的掌声感谢弗雷德·伯格斯坦先生和余永定教授。非常感谢。


本文系在第六届外滩金融峰会外滩全体大会暨开幕式上，美国彼得森国际经济研究所创始人弗雷德·伯格斯坦（C. Fred BERGSTEN ）与CF40学术顾问、浦山基金会会长、中国社会科学院学部委员余永定展开国际对话，复旦大学经济学教授杨燕青主持对话，未经许可不得转载。