全球高债务危局何解：一场来自决策者的实战复盘
Johannes WIEGAND：上午好。本场聚焦全球公共债务增长及其带来的政策挑战。这是一个重要议题，我们的讨论恰逢其时。
大家可能也看到，《经济学人》杂志上周的封面标题是：《即将到来的债务危机》。这篇文章中讨论了发达经济体面临的债务挑战，其结论是，债务最有可能带来的结果是通胀。新兴经济体和发展中经济体也面临同样的问题。
国际货币基金组织（IMF）一直密切关注债务问题，我们注意到，近年来处于或接近债务困境的国家比例有所上升。同时有很多领域需要公共部门加大投入，而非减少参与，比如人口老龄化、地缘政治紧张局势、气候变化，以及人工智能等新技术等问题和趋势，都可能加剧公共支出压力。
今天我们的三位嘉宾在处理公共财政问题上拥有非常丰富的经验。第一位嘉宾无需过多介绍，即美国前财政部长Robert RUBIN（罗伯特·鲁宾）。鲁宾曾在金融领域深耕多年，曾担任高盛联席主席，于1993年加入克林顿政府，任美国国家经济委员会主任；后于1995年至1999年担任美国财政部长。离开政坛后，鲁宾加入花旗集团。他曾任哈佛大学执行董事，是布鲁金斯学会“汉密尔顿计划”的联合创始人，此外也参与了许多其他项目。他曾出版过多本畅销书籍，他曾在书中探索如何将不确定性纳入决策。
第二位嘉宾，坐在我左侧的这位，是George PAPACONSTANTINOU（乔治·帕帕康斯坦丁诺）教授。他于2009年至2011年担任希腊财政部长，也就是希腊债务危机那几年，并与IMF谈判了对希腊的首个援助计划。之后他还曾任希腊环境和能源部长，现在担任欧洲大学学院国际政治经济学教授。他出版了多部关于希腊和欧元区危机以及地缘政治的著作。George PAPACONSTANTINOU教授拥有伦敦政治经济学院的博士学位。
最后一位嘉宾是Lucio PENCH（卢西奥·彭奇）先生。彭奇先生曾担任欧盟委员会宏观经济政策司司长，任职12年（2011-2023）。他在欧盟财政框架的设计以及成员国财政政策的监督方面发挥了关键作用。现在他担任布鲁盖尔研究所的高级研究员。布鲁盖尔研究所是欧洲宏观经济政策领域的顶尖智库。他拥有比萨大学和塔夫茨大学的学位。
最后，简单介绍一下我自己，我叫Johannes WIEGAND（约翰内斯·维甘德），现任国际货币基金组织上海区域中心主任。上海中心是一个全新的平台，旨在为亚洲学者和IMF总部搭建专业沟通的桥梁。我们目前正处于运营筹备阶段，预计将于2026年逐步投入运营。
下面进入正题。鲁宾部长，在您任职财政部长期间，由公众持有的联邦债务占GDP的比重从近50%下降至远低于40%的水平，在您的继任者萨默斯任内，这一比重进一步下降。这是迄今为止最后一次美国公共债务出现持续下降的时期。与此同时，在您任职期间，美国经济也实现了强劲的实际增长，年增长率约为4%。请问，您当时做对了什么？还是说您只是幸运地在正确的时期担任了财政部长？谢谢。
Robert RUBIN：所以我的选项是做对了什么和纯属走运？那我会选我们做了一些正确的事情。这个问题很复杂。首先，也是顺便一提，萨默斯任内的债务管控实际上是延续了我们共同的努力，到萨默斯卸任时，美国公共债务占的比重已降至33%，现在则高达100%。
我们能压低美国的债务水平得益于多重因素。其中最重要的一点是，我们制定了强有力的政策，实现了大幅的赤字削减；而在赤字削减、良好的公共投资、开放的贸易以及其他各种因素叠加作用下，最终实现了美国经济的强劲增长。当时，互联网这项新技术的崛起也对促进经济增长发挥了重要作用。但同时期，欧洲也有互联网，经济增速却远不及我们。因此，我认为当时美国有一些独特因素在发挥作用，政策是其中之一。
除此以外，还有美国社会的强大活力，这一点如今也一样，新技术迅速融入了经济运作、企业经营等各个环节。这至今仍是美国经济的一大核心优势。最后，老布什总统任期内的增税政策也产生了持续影响，这种影响一直延续到我们任期内。
但至少在我看来，我们做的最重要的事情，还是在克林顿任期之初推出赤字削减计划（《1993年综合预算协调法案》）以及在距离他任期结束还有三年左右的时候，通过了平衡预算协议（《1997年平衡预算案》）。我认为这两项举措是当时最关键的，但当时的情况是多种因素综合作用的结果。
Johannes WIEGAND：好的。非常感谢。这段历史我至今记忆犹新。当时我正在英国攻读研究生学位，那真是一个令人振奋的时期，世界各国包括美国政府，都在探索新的途径来尝试平衡公共部门职责和负责任的财政管理。
接下来我们也会讨论到相关的经验教训。接下来，我想向帕帕康斯坦丁诺教授提问。从某种意义上讲，您的经历与鲁宾部长截然相反，您担任希腊财长时，正值希腊债务危机爆发，您不得不在IMF的支持下落地一项严厉的财政整顿计划。如今，希腊经济已经复苏，而2009年至2014年是希腊现代史上最艰难的时期，您认为希腊能为我们提供哪些宝贵的经验教训？
George PAPACONSTANTINOU：非常感谢。很高兴来到这里。希腊常被视为财政危机方面的一个警示案例，原因不难理解。
我分享一则希腊财政危机的数据：危机期间，希腊GDP缩水四分之一。这样的降幅，只有1929年至1932年的美国大萧条能与之相比。而与大萧条不同的是，美国经济在大萧条后实现了V型复苏，两三年后迅速反弹，而希腊经济花了10年时间才开始出现复苏迹象。这足以表明希腊债务危机的严重程度、我们的应对有多么不力，以及由此带来的巨大的经济和社会成本。希腊债务危机为我们带来了很多教训。有些只适用于希腊，但我尝试总结出4条更具普适性的教训，更准确说是“3+1”条。这些教训看起来可能过于简单，但往往越有用的教训，越简洁明了。
第一，国际体系的稳健程度取决于其链条中最薄弱的环节，这一点很重要。回想一下，希腊人口仅1000万，还不到上海的一半，然而在那几年里，希腊却成了全球关注的焦点。当时普遍认为，希腊破产可能导致整个欧元区经济崩溃。那时正值全球金融危机爆发之后。我至今仍记得与奥巴马总统和时任美国财政部长盖特纳的一次会面，奥巴马总统对我们说，我们不能再经历又一个雷曼时刻了。所以我认为第一个教训是，此类危机有时来得非常突然，而且发生在意想不到的地方，我们需要时刻关注体系内部的关联性，并始终对最薄弱之处保持警惕。
第二个教训是，财政管理不善终将导致清算。这既与希腊自身以及我们处理债务的方式有关，同时也与欧元区的构建方式以及持续存在的不完整联盟状态有关。多年来，希腊的债务与GDP之比一直保持在100%左右。还不算火烧眉毛，我们觉得还算稳定。但问题在于我们稳定在100%的高位。因此，全球金融危机爆发后，随着暴跌，希腊的债务率一下子飙升至约130%（2009年），市场随即对希腊关闭融资通道。这是多年财政管理不善、数据不透明、统计数据不完善、征税不力以及支出失控共同造成的。
与此同时，这个教训对欧盟也同样适用。它在欧元诞生后就似乎忘记了，其所构建的经济治理体系非常不完善，缺失了诸多关键要素，当危机真正来临时，这些缺陷就开始带来麻烦。当时，我们缺乏应对工具，缺乏相应的机制，只能仓促应对，而当危机发生时既需要你迅速行动，又需要你随机应变。
第三个教训与债务直接有关。遗憾的是，债务可持续性往往“仁者见仁”。经济学能提供一些指导，告诉我们债务可持续性取决于利率相对于名义增长率处于什么水平，取决于债权人身份，以及债务期限类型。IMF和其他很多机构都对债务可持续性进行了非常详尽的分析。
但归根结底，正如经济史所证明的，罗格夫和莱因哈特合著的论文（《债务时代的增长》）也是一个很好的例子，那就是很多国家债务占的比重很低，却仍陷入债务困境。当然，希腊显然不属于这类情况，我们属于债务占比很高的国家。但教训在于，市场往往会反应过度。市场很少是理性的，即使你的经济政策全都正确，还是可能陷入债务困境。届时你必须果断做出决定，如何平衡流动性与偿付能力的诉求，以及判断债务重组的必要性等等。
最后，危机应对必须善始善终。当遭遇这样严峻的危机时，所需的决策往往涉及多方面，十分复杂。我们既要确定财政路径，又要规划改革顺序，还要思考如何将财政问题与结构问题相结合，因为每个财政问题的背后都有一个对应的结构性问题。不要过早地宣布对抗危机取得胜利，过早认为问题已被彻底解决。尽管希腊目前的表现比危机期间好得多，但我们的工作还没完成。许多潜在风险仍可能卷土重来，欧洲也是一样。在债务危机期间，我们一边适应一边调整，虽然修复了许多问题，建成了制度性的基础设施，但仍有大量关键要素缺失，我们还是没有完善的银行联盟，也没有共同的安全资产。这些要素对于防范类似危机的发生至关重要。我就讲到这里。
Johannes WIEGAND：非常感谢。希望我们能在后续讨论中再次探讨您的一些观点。
接下来，请问彭奇先生，您曾负责欧盟财政规则的设计和实施工作长达十多年。可以说，没有哪位欧盟委员会官员对欧盟财政框架演变的影响比您更大。与此同时，该框架也不断受到批评，部分观点认为它过于死板，缺乏灵活性。另一些观点则认为规则体系过于复杂，难以沟通解释，还有人指出，许多欧盟成员国政府似乎对该框架视而不见，不顾规则约束，持续维持过高的财政赤字。您如何看待这些观点？
Lucio PENCH：谢谢，很犀利的问题。我尽量条理清晰些。
首先，我们回顾一下为什么欧洲经济与货币联盟（EMU）这样一个制度框架需要财政规则，之后再讲欧盟财政规则的演变，我曾密切参与其中。
这里我讲得偏理论化一些，在我看来，对于像这样的制度框架，理解其财政规则必要性的最佳方式，是将公共债务的实际价值分为两部分看待。其中第一部分是政府未来基础盈余的预期现值，这是跨期预算约束的一种传统表述。我们假设政府是一家私营企业，那么一家公司的价值取决于其未来利润的预期现值。另一个组成部分，是公共债务提供的流动性服务的预期现值。这部分有时甚至被称为公共债务的泡沫成分，因为它与基本面（也就是利润）无关。但它至关重要，或许也解释了为什么公共债务利率如此之低，这也是人们经常讨论的问题。我们必须考虑这两个因素。
现在谈谈欧洲货币联盟。一方面，欧元区各国的财政政策是各自为政，因此，各国政府的基础盈余或基础余额取决于各国政府自行制定的财政项目。但同时，流动性部分却紧密相关，因为欧元区国家采用共同的货币政策。这样一来，财政和货币政策之间就存在着复杂的相互作用，因为欧央行信誉对于维持刚才我们说的公共债务的流动性至关重要，包括在某一成员国公共债务面临流动性挑战时进行干预，这是我们从金融危机中吸取的教训。然而，另一方面，欧盟成员国的财政计划也是央行信誉的决定因素之一，而央行信誉又依赖于通胀能保持在较低水平的预期。所以，理解了这种相互作用，就能明白对成员国的财政政策进行约束的深层原因。
第二点，欧洲货币联盟（MU）由多个成员国组成，协调自然而然就会是个问题。因此，欧盟也就自然而然地需要在各领域诉诸规则，毕竟约束的形式多种多样，而从某种意义上说，规则是简单的解决方案。这就是财政规则的第一个必要性，我认为这个理由至今依然成立。
接下来，对于财政规则的演变，我们可以把财政规则的演变描述为，有点像是，向“效率前沿”靠近的过程。你需要在两个要素之间进行权衡：一是规则要清晰简单，二是要充分适应经济现状。这实际上是对财政规则相关研究的简化概括。最初的规则可以简单描述为“KISS”（Keep it simple and stupid）原则，即采用最简单最直接的方式。比如我们当时就规定成员国的赤字率不能超过3%。这体现了对清晰简单的追求。但随着时间的推移，人们认为这并没有充分反映实际经济状况，例如周期性波动。因此，规则开始向更能反映经济现实的方向调整，但却牺牲了其简洁性。所以现在的问题在于，人们可能会批评我们尚未达到前沿。而就规则的效力而言，确实进展不大。
现在我来谈谈最后一点，也就是财政规则的执行情况。从总量上来看，我最近回顾了一些公共债务的数据，当然日本的情况不同，远远高于欧洲。如果将欧元区与美国进行比较，你会发现在过去10到15年里，尽管经济增长表现令人失望，但欧元区在控制公共债务增长方面的表现并不算太差。当然，反对意见认为，如果只看最大的经济体，就会发现各成员国之间的差异很大。在对欧元区总量有决定性影响的最大的成员国中，基本上只有德国的债务保持在相对较低的水平，其他三个国家债务率都不低，意大利、法国和西班牙的公共债务率在100%及以上，特别是意大利。而且法国的债务率还在增长。所以，我们有理由感到失望。
有人可能会问，这是和财政规则的约束有关，还是仅仅因为部分国家有稳健的财政文化——对于他们来说，无论是否存在财政规则，这些国家都能保持稳定，而其他国家则不然？我的想法可能带有偏见，但我这里引用国际货币基金组织的研究，而不是欧盟委员会的研究，该研究表明财政规则确实具有独立的作用。所以，我想说的是，即便有人说欧盟的财政规则没有发挥预期作用，我们也承认这一点，但这和说财政规则根本不起作用是两码事。它们确实发挥了作用。正如我所说如果你有一个仍存在局限性的货币联盟，你就需要这类（财政）约束。尽管我们昨天听到了特里谢主席的发言，欧洲财政和货币联盟的完善可能还是任重道远。
Johannes WIEGAND：好的，谢谢。非常感谢您的见解。现在我想更多地谈谈当今的挑战。正如我之前提到的，世界各地的财政政策制定者都面临着来自多方面的支出压力，而且这些支出压力似乎持续存在，因此，它们对公共财政和公共债务的管理构成了持续的挑战。
正如眼下所见，大家仍然非常需要三位的真知灼见。因此，我请教三位：当今的政策制定者应该如何讨论、应对这些问题，如何保持公共债务的可持续性？
或许我可以把回答顺序反过来，先问彭奇先生。彭奇先生，您提到了财政规则的重要性，我知道您也对财政委员会及其相关倡议进行了研究，您提倡独立可信的政策建议，但同时又不能过度干预。或许您可以简要介绍一下，您认为独立建议在应对这些挑战方面能带来哪些贡献。
Lucio PENCH：好的。我还是从欧洲货币联盟的经验谈起，也就是说，如果结合过去的经验重新设计欧洲货币联盟，你会怎么做。
如我之前所述，欧洲经济货币联盟亟需对国家财政政策实施约束，因此最初选择了一套特定的财政规则。现在，倘若我不再局限于欧洲经济货币联盟这个特殊形态，而是从单一国家实行单一货币政策的常规视角出发，或许我会构想出不同的制定顺序。事实上，欧盟财政框架的演变——其内涵已超越财政规则本身——在某种程度上也反映了这种思考。
在制定具体的财政规则之前，我或许会思考应该设立哪种财政标准，也就是对理想的财政行为的规范。有两种思考方式：一是财政标准本身可能就足够了，同时配合事后裁决机制，去监督财政政策是否按照标准行事，例如，由某个具有一定独立性的机构监督。另一种思路，从债务角度出发，首先要确定财政标准，然后，当明确框架应该实现的目标后，再制定财政规则。这实际上有点像欧盟财政规则的发展轨迹。因为最新的改革——当然我有偏见，因为我直接参与其中——就在试着思考什么是根本问题所在。所以最新的财政规则制定更加注重债务可持续性，而不是一些量化标准。
我会考虑的第二点是，中期预算框架，也就是通过设置机制，对中期内财政支出的变化制定一些约束。它包含很多要素。我没有时间一一详述，但关键要素在于这个中期框架对年度预算的约束力有多强，否则就变成了纯粹的空谈。反过来，要想切实可行，就需要依赖可靠的宏观经济预测和可靠的会计准则。我们从希腊危机中也看到了透明度和健全的会计制度的重要性，这些都是我们从欧盟的经验中学到的。
现在我来谈谈你提到的第三点，财政委员会。财政委员会的相关理念一直在演进。财政委员会常被比作“看门狗”——显然不应该像“贵宾犬”那样，那就和“看门狗”截然相反了。这意味着它们应该能够独立于预算当局，来判断财政政策的执行是否符合财政规范。另一方面，如果将财政委员会视为财政框架的对抗性执行者，从政治经济学的角度来看，风险很大，即可能遭遇政治阻力。我不确定欧洲经济货币联盟是否已经找到了最佳平衡点。但需要重申的是，欧洲经济货币联盟本身相较于其他体系具有特殊性。
正如我所说，我在这里想提供一些正常情况下的经验。这里我继续沿用动物世界的比喻，我们应该把财政委员会想象成智慧的猫头鹰——“雅典娜之鸟”。其基本职能是进行独立评估。这其实回到了最初向鲁宾先生提出的问题：政府计划在事前与事后的可信度如何？财政表现中有多少是源于幸运因素，又有多少是源于规范运作？这些评估能帮助选民做出判断。
我认为以上三个要素——目前在欧盟财政框架中仅得到部分体现——可能是各国思考如何提高财政可持续性的一条有效路径。除此之外，另一个需要关注的维度是资源配置效率。
Johannes WIEGAND：好的，非常感谢。帕帕康斯坦丁诺教授，我想向您提出同样的问题，或许可以稍微改变一下提法，您之前提到了欧洲财政联盟的不完整性，您也曾经应对过债务管理方面的挑战。您认为，债务管理挑战与保持公共债务可持续性的挑战在多大程度上相互关联？
第二点，我记得您提到了希腊的统计框架、数据的不确定性，我们经常会看到公共债务的公开数据。正如您所说，我们信任这些数据，并在工作中使用这些数据。然而，在危机中，我们意识到有很多负债，要么隐藏在资产负债表中，要么我们从没想过它们会真的兑现。您如何看待这与保持公共债务可持续性的挑战之间的相互作用？
George PAPACONSTANTINOU：一下子问了好多问题，让我试着分析一下。
你刚开始时提到了当今的一些重大挑战：绿色经济转型、数字化转型、人口结构变化。而且别忘了，我们刚刚走出一场全球疫情，在此期间，世界上几乎所有国家都暂停了财政规则，不再顾虑、果断行动，同时投入大量资金提振经济。欧洲、美国及其他地区的做法各不相同，但为了防止卫生危机演变为一场经济与金融危机，当时这么做是正确的。而我们也确实做到了。从结果来看，尽管各国在政策工具的使用上采取了不同方式，但我们成功规避了最糟糕的情况，这一点是毋庸置疑的。
但这种做法也带来了一个后果：如今，各国债务占GDP比重的数值已显著高于全球金融危机和欧债危机前的水平。然而，现在我们似乎比当时更乐观。当我们审视整体债务占GDP的比重时，按理说我们应当相当警惕，但实际上我们相当自满。此外，我们还要考虑到当前欧洲面临的国防开支压力。在此背景下，我们该如何管理债务？
目前已有一些初步提出的解决方案。例如，对于欧洲来说，一个方案是共同借款。我们在疫情期间首次尝试了大规模的共同借款，打破了多项长期存在的禁忌。危机是打破禁忌、尝试新事物的良机。遗憾的是，这次尝试只是一次性操作，并未将其制度化。如今我们正为此付出代价，由于市场认为我们的借款是短期行为而非长期稳定机制，对更高风险溢价的要求也就推升了我们的借贷成本。
当前欧洲确实正在讨论——遗憾的是讨论大多集中在国防领域——关于欧盟如何通过某种安全资产启动联合借贷。这是一场非常有意义的讨论，我本人也十分赞同这个方向。但其中存在一个难点：在许多人看来，这种方式可能被用来规避对各成员国整体财政平衡状况进行审慎审查的方式。换言之，这实质上是一种放松预算约束的手段。
但并不存在任何捷径可以真正放松预算约束。推进联合借贷确实是我们应该努力的方向，但这不应削弱我们审慎审视各国财政状况的紧迫性，也不应回避那些在政治上极其艰难的必要决策。同时，这些决策之所以艰难，还因为在当前我们的社会政治经济环境下，民粹主义的反弹日益加剧。这与日益严重的不平等现象有关，与许多民众感觉自己被排除在经济复苏进程之外有关——这个问题必须以某种方式解决。
这便引出了我们应如何客观审视各国债务水平的问题。你刚才提到了统计数据，我认为我们需要从希腊以及其他国家吸取一些经验，这些经验在讨论中国现状时也很有启发性。这涉及财政口径的问题：究竟应将哪些内容纳入债务统计？如何准确计算债务与GDP的比率？我们又应对此数值保持怎样的容忍度？经验表明，若采用过于狭隘的统计口径——仅关注中央政府债务，忽略广义政府部门实体、忽视地方政府负债和那些仅部分商业化且负债累累的国有企业的债务——那么这些问题终将带来反噬。
因此，最佳做法是提高透明度，明确界定这些债务责任最终由政府承担的程度。无论是显性还是隐性担保，都应纳入考量。最明智的做法是采用尽可能宽泛的统计口径，将其明确体现在资产负债表中，再据此制定合理的政策边界。如果只追求表面不错的债务与GDP比率，但实际上忽略了经济中重要的部分和最终需偿付的负债，那可能不是很理想的政策。这种自欺欺人的做法只会营造虚假安全感，而当危机最终到来时，就不得不面对现实。
这正是希腊在实践中的深刻教训：我们曾经历极其艰难的数据清理过程，重新核算那些曾被忽略的债务。我认为这个问题的重要性还体现在另一个层面——近期美国劳工统计局的案例就是典型例证：当独立数据监测机构无法正常履行职责时，我们将难以准确判断经济真实状况。
市场对此类情况反应极为负面，我们曾为此付出沉重代价。希腊危机如此深重的原因之一，正是我们在数据透明度上的缺失。一旦问题的真实规模浮出水面，市场就会产生剧烈不良反应。我担心美国正在酝酿类似局面。对于其他国家而言也是一样，只要他们的债务数据不完全透明，又采用了无法反映负债真实规模的核算标准，他们也将面临这一问题。
Johannes WIEGAND：非常感谢，您提到了许多有趣且紧密相关的议题。接下来回到鲁宾先生。先前，您曾提到，在您担任财政部长时，整体大环境是很好的。
现在的大环境肯定已经发生了很多变化，虽然也有很多相似之处，比如您提到了技术进步推动生产率增长。我们可能正在经历类似的技术发展阶段，这可能对经济增长非常有利。但目前尚不清楚其对劳动力市场的影响有多大。
这也意味着在财政负担上，影响可能是双向的：既可能增加财政收入，为财政部门提供更多操作空间；也可能增加支出压力，从而产生相反的影响。基于您丰富的经验，您愿意向当今的政策制定者分享哪些建议？
Robert RUBIN：我会说，这是一个非常复杂的世界。
大约两年前，我开始每周参加两次人工智能专题研讨——请别误会，我绝非这方面的专家，只是对此略有涉猎。但我认为您提出的问题确实切中要害。
人工智能究竟会带来什么？谁都无法断言。我个人的看法是，可能会对生产率产生非常显著的积极影响。但反过来看，它又会对就业市场造成何种冲击？以及我们需要为应对冲击做好哪些准备？
一种可能是，失业问题可能会在一定程度上抵消人工智能对经济增长和财政收入等方面带来的积极影响。但还存在另一种可能：倘若我们具备足够的政治智慧，建立相应的政策应对机制，帮助失业群体在经济主流中重新定位——这绝非易事。其实在贸易领域我们就该这样做：当年通过《北美自由贸易协定》后本该及时布局，克林顿总统曾有此意，可惜我们失去了国会主导权。
因此，另一种可能性是制定相关政策来应对就业错位问题，但这绝非易事。若人工智能真如我们预想的那般强大，那么尽管存在这些难题，我们仍有可能从中获得实质性的生产率提升——而这或许能在一定程度上缓解我们的财政压力。
基于20世纪90年代美国的经验，我其实应该再给出一条政策建议，那就是削减赤字。在90年代初，美国的政治共识是支持削减赤字，这带来了巨大的积极变化。但今天，许多人嘴上支持赤字削减政策，却不愿采取应对财政状况所必需的实际行动。这是一个非常严重的问题。我们且看事态将如何发展，未来存在多种可能的走向。
此外，我认为我们正处于一个非常复杂的世界之中，国防开支可能会高于预期，如果AI导致大规模失业，社会保障支出将随之增加。虽然你没有提到应对气候变化的需求，但那也可能带来巨额的额外支出。因此，我认为我们至少面临着与以往截然不同的财政局面。
对美国而言，提高税率无疑是我们必须采取的措施。回顾2000年，克林顿总统主政时期创造了过去50年来最出色的经济景气，当时税收占GDP比重达20%，而现在仅有17%。所以所谓"提高税率会阻碍经济增长"的论调，我认为根本站不住脚，现实中不乏反例。美国确实面临诸多棘手的政治难题，而我相信类似的情况在其他国家也同样存在。
希腊同仁提到的两点让我深有感触。第一是公信力。我置身金融市场多年，您所言完全正确——市场本质上是参与者主观认知的集合，公信力确实至关重要。而维护中央银行体系的独立性正是维系公信力的关键所在，但愿我们能做到这点，但众所周知这方面的确面临威胁。第二是“最薄弱环节论”。我们在墨西哥金融危机时期对其进行救助，就是担心危机蔓延。这个议题或许与我们当前讨论的主题相去甚远，但确实切中要害——任何国家若因财政状况恶化而崩溃，都可能对全球经济产生广泛影响。
不知道这些回答是否契合你想要讨论的问题，但这些都是我切身体验——无论是政治层面还是政策层面，我几乎每日都在应对这些议题。我们国家的形势确实非常复杂。
Johannes WIEGAND：好的，非常感谢您。也许我可以再追问一点。我认为您提到了一个很重要的观点。针对美国目前的情况，您主张提高税收，目的是让美国的公共财政恢复过去收支平衡的状态，而非在历史标准之外再增加额外的税收。
我认为这是许多政策制定者面临的问题。假设这些即将到来的财政压力会持续存在，基本上只有两种应对方式。一种是削减支出。但在很多国家，削减支出往往需要进行社会保障制度改革。我们知道社会保障制度改革非常困难，至少在短期内，难以取得显著成效。另一种是关注收入端，我认为这不仅仅是税率的问题，更关乎我们如何对经济征税。我们的税制在很多方面是为传统制造业经济设计的，不太适用于那些难以确定合适税基的新型经济形态，例如在企业税收方面。
如果当今还是由您做决策，请问您会倾向于哪种方向呢？
Robert RUBIN：在美国，这个我熟悉的国家，联邦政府支出的大约75%是用于社会保障和利息支付。社会保障方面可以做一些调整，但幅度有限，而且我认为无论如何都不应该轻易尝试。即便可以做到，即便我认为应该做，从政治上也难以实现。剩下的25%中，很大一部分是国防支出。因此在支出端，余地非常有限。这个问题必须通过增加收入来解决。
反对增加税收的常见论点是它会损害经济增长。但我对此观察了很久。回想1993年我们增加税收时，反对者曾在全国电视上声称我们将引发经济衰退。但结果如何呢？我们却促成了过去50年来所有总统任期内最佳的经济景气。因此，我认为在税收方面还有很大空间。
而你也提出了一个很好的问题，增税应该是要增加哪些税？这本质上是一个关于成本收益的问题，需要考虑经济增长和预期的社会状况，或者你所关注的其他社会问题。
不过我认为（尽管我仅对本国经济有所了解，或许也能评论其他经济体，但最熟悉的仍是美国经济）我们具备相当大的政策操作空间，但缺乏政治意愿。
Johannes WIEGAND：非常感谢您的补充说明。帕帕康斯坦丁诺教授，我和鲁宾先生一样，我也认为您提到的最薄弱环节论点极具洞察力。一旦金融危机爆发，它往往会攻击先前未曾预料到的地方，而这些地方恰好是最薄弱环节。这正是我们在全球金融危机中的亲身经历。
我还记得，欧洲最早受全球金融危机影响的国家都位于中东欧。那时我记得我参与了匈牙利团队的工作，他们当时与IMF要推进一个规模很大的（救助）项目。我记得我们的匈牙利同行非常惊讶，因为希腊的公共债务风险溢价突然开始接近匈牙利的水平，后来突然超过了匈牙利，甚至达到了匈牙利自身金融危机期间从未经历过的高位。当时没有人预料到希腊以及其他欧盟国家会成为这个最薄弱环节。
请问您从中获得了什么启示？我们是否需要在所有领域都保持谨慎，并关注所有薄弱环节？还是说您觉得有一些特定的领域或方向值得重点关注？
George PAPACONSTANTINOU：有意思的是，与欧债危机时期相比——当时人们普遍忽视了一个事实：欧元区国家实际上有可能遭遇突如其来的经济停摆。这种忽视来自原本应该更好履行监测和评估职责的欧洲机构。欧洲统计机构也没有妥善履职，因为它们也没有获得必要的工具和审计权力，在实际操作中也面临阻力而且阻力不是来自像希腊这样的小国，而是法国、德国等主要国家，这种情况从本世纪初就开始发生。当然，市场与评级机构同样难辞其咎。所有人都对近在眼前的系统性风险视而不见。
因此，真正值得担忧的是，我们现如今可能正处于类似的局面。甚至如果你观察其中一些关键因素，人们应该比当年更加担忧，因为美国正在推行明显不可持续的财政政策，欧洲持续面临极低的增长率、经济萎靡，整个体系的若干核心支柱已濒临临界点。
更值得警惕的是，财政政策与货币政策相互交织，共同影响货币职能。当前美国政策组合的核心风险之一（这在昨日的多个专题讨论中已被反复论及），正是美元作为全球储备货币地位面临的挑战。一旦政策制定者轻率谈论美债展期、调整或税收政策变化的可能性，导致债券投资者开始质疑美国国债的"无风险"属性，局势可能急剧恶化。
我们并非需要对全球每个角落都保持警惕，但当务之急是必须关注核心区域——因为核心已陷入困境。这正是我对当前局势深感忧虑的原因。
Robert RUBIN：您能重复一下您刚说到的一个点吗？所说的“轻率言论”具体指什么？
George PAPACONSTANTINOU：我指的是《海湖庄园协议》的相关言论，包括美国国债持有者可能以某种方式蒙受损失的观点。
Robert RUBIN：那和我理解的差不多。无论可能性有多大，恐怕也没人知道。我觉得确实有发生的可能性，不过即使考虑到美国当前艰难的政治形势，这一概率也非常低。当然，没人能完全预测，但这是我的猜测。
George PAPACONSTANTINOU：我不否认概率很低。我的担心是，市场会如何评估这一概率，这可能成为争议的焦点。
Robert RUBIN：您说得完全正确。特别是您之前提到，市场情绪和客观现实并不总是一致，这一点我认同。
Johannes WIEGAND：鲁宾先生，感谢您切入这部分讨论。我刚才也想问您同样的问题：您如何评估某一时点美国国债可能不再被市场视为安全资产的潜在风险？
Robert RUBIN：如您所见，美国当前正面临一个相当艰难的政治环境，而且这种情况还会持续相当长的一段时间。我相信我们最终会回到正轨，但即便在这种困难环境下，我认为美国允许任何方式、任何形式的实质上的债务违约的可能性几乎为零。
Johannes WIEGAND：好的，谢谢。彭奇先生，我希望请教您几个问题，也涉及帕帕康斯坦丁诺教授提到的问题。他谈了很多关于欧洲财政框架的内容。
我想请问，您认为现行的欧洲财政框架是否充分考虑了欧元区内部财政风险与金融风险的相互关联性？这是第一个问题。第二个问题是关于公共债务以及隐性负债统计的完整性。您认为欧洲目前是否已经做好充分准备、建立了足够稳健的框架，以防范这些风险？
Lucio PENCH：好的，我先回答第二个问题，这个问题我非常关注，因为我曾深度参与公共财政统计监测体系的构建工作。当然，我不应过度自信——我们常听闻有信心是好事，但过度自信就不一定了。
但相较于帕帕康斯坦丁诺教授描述的金融危机时期，我认为当前已取得实质性的、结构性的进步。现在的问题在于如何准确定义公共部门的边界，对此可能存在不同观点。欧盟对政府债务的定义相对广泛，一般包括社会保障和地方政府债务。实际上，我与欧盟以外的投资者交流时，他们对现有框架表示赞赏。他们查阅欧盟统计局数据后发现，这确实是一个不错的范式，且欧盟已投入更多资源提升统计质量。
除此之外我想特别强调，欧盟现已建立完善的担保报告框架。这意味着我们已超越单纯公债统计的范畴——毕竟担保属于或有负债，而欧盟对此类负债的报告机制已相当成熟。这意味着求知者皆可获知真相。当然我不能保证百分百无遗漏，正如我们经历过的，总有难以察觉的暗角。但我敢说，欧盟整体在这方面已经具备规范标准，大多数欧洲国家大体符合标准。
因此，我想在这里分享一点我们从历史中学到的经验：虽然不像财政规则那样引人注目，但我们在统计框架这类众人视为枯燥的领域取得了实质性进展——而正如欧债危机所昭示的，这些基础建设恰恰能在某些时刻发挥关键作用。
第二点稍显复杂。我想说，不应对财政框架的实际效用抱有过高期望，因为如果设定的目标过多，通常会面临手段不足的问题。现行的财政规则本质上只聚焦于基础收支的特定调整轨迹，在此我不进一步讲了。同时，控制基础收支的路径对于维持公共债务的实际总价值至关重要。通过这样的机制，欧盟财政框架能在很大程度上维护金融稳定。这有助于提升货币政策的可信度，反过来也能维持公共债务的价值。
最后我想谈一个尚未被充分讨论的隐忧。我们刚才讨论可能的解决方案时，在某种程度上都是围绕恢复财政可持续性的传统路径展开：比如是否应增加税收？是否应削减支出？您在开场中也提到了《经济学人》最近的一篇文章，文章认为，通胀可能是某些无法调和压力的必然结果。我认为，通胀存在上限，这也和债务的久期有关。在我看来，真正的隐患，也许在你最后一个问题中有所体现，是金融抑制的出现。这种政策通过人为增加公共部门负债需求，虚假推高债务的泡沫成分。坦率地说，这是我真正担心的问题。
Johannes WIEGAND：非常感谢。时间差不多了，尽管我感觉我们才刚刚开始。实际上，我们完全可以就此话题再讨论一个小时，因为还有很多问题尚未触及。例如，这些议题不仅对发达经济体有影响，对新兴市场和发展中国家亦是如此。当全球经济发生变化时，后者往往首当其冲。但这些问题我们留待下次讨论。
我想再次向各位表达衷心的感谢。如前所述，我们有幸邀请到了几位非常专业的嘉宾来讨论这些议题。我个人非常享受各位与观众分享深刻见解的过程。最后，祝大家在本届年会中有所收获。非常感谢！
本文为美国第70任财政部长Robert RUBIN、希腊原财政部长George PAPACONSTANTINOU、欧盟委员会经济与金融总司宏观经济政策原主任Lucio PENCH在2025外滩年会之外滩圆桌＂高公共债务的应对之策＂所做讨论。国际货币基金组织上海区域中心主任Johannes WIEGAND主持圆桌。