当前形势下的稳增长政策思考
稳增长政策组合探讨
我先把时间维度拉长一些，分享对稳增长政策的思考，然后再对当前的政策应对提一点建议。
中国经济增长的下行压力在过去十几年间一直存在。我们最近分析了新世纪以来中国经济增长的数据，发现一个非常有意思的现象：将每年年初全国人民代表大会确定的经济增长目标与当年实际实现的增长数据放在一起比较来看，2012年以前，我国GDP增长目标大致在每年7%-8%，大部分年份的目标都是8%；然而，最终实现的实际增长通常都在9%以上，大部分年份甚至超过10%。回想2012年以前的经历，可以说我们比较轻松地超额完成了每年设定的增长目标。
我国经济增速在2010年触顶，在2011年以后出现下行趋势。2012年之后，我们的经济增长目标逐步下调，目前为5%左右。一个有趣的现象是，我国这些年来实际实现的增长率一直紧贴增长目标，一起往下走。这表明了两方面事实：一方面，2012年以后我国经济下行压力较大，增长目标的调整实际上是适应现实的需要；另一方面，在政府、企业及其他各方市场参与者的共同努力下，每年最终都能实现既定的增长目标。
这就提出一个问题：既然增长下行压力长期存在，稳增长究竟需要什么样的政策组合？初步的回答是，稳增长需要三方面的政策相互配合。
一是宏观经济政策。在经济不景气时使用宏观经济政策是理所当然的做法。所谓的宏观经济政策就是通过货币政策和财政政策进行逆周期调节——经济过热时收紧政策，经济低迷时放松政策。今天讨论稳增长，主要是指如何提振经济，因此货币宽松和财政宽松是基本做法，这也是我们多年来一直在做的。
需要注意的是，宏观经济政策主要适用于短期逆周期调节。正如我的一位同事所言，“没有一个经济体是靠印钞票走出经济困难的”，这提醒我们，当经济面临下行压力时，采取宏观经济政策进行应对是没有问题的，但如果连续两年三年甚至五年十年一直依赖政策宽松，这显然是不可持续的。
二是行业政策。我国过去十几年间面临经济下行压力，除了受到一些短期冲击（如美国金融危机）的影响外，还有一个非常重要的现象：部分行业因为成本逐渐提高和市场环境变化而失去了竞争力，正在快速退出，与此同时，我们需要新兴产业不断进入市场来支持经济增长。这种情况下，行业政策就显得尤为重要。
以当前面临的问题为例，房地产行业持续下行使得稳增长变得尤其具有挑战性，因为在我国经济体系中，房地产对于投资和消费的影响都非常重要，如果不能稳住房地产，其他稳增长措施就会变得更加困难。事实上，我们过去的一项研究表明，近十几年来宏观经济波动背后的一个非常重要的行业就是建筑和房地产行业——早期主要是基础设施建设，后期就是房地产。
行业更新换代带来经济下行压力，意味着旧的产业在不断退出，但新的产业增长不够快，这要求我们抓住两重问题：一方面，想办法为新兴产业的兴起创造更好的环境，这是行业政策的重要意义，虽然行业政策可能见效相对较慢；另一方面，对于像房地产这样对整个经济具有巨大影响的行业，即使我们知道它难以像过去那样继续推动中国经济增长多年，也需要在短期内稳定其行业发展，控制其负面拖累。
从根本上讲，中国经济能否持续增长，还是要看是否有新兴产业出现并支持未来增长。我国是有新兴产业的，但目前新兴产业存在的问题一是总量还不够大，二是创新过于集中。
例如，我国“新三样”（电动汽车、锂电池、光伏产品）虽然发展得很好，但其体量还不够大，还不足以支撑下一轮中国经济增长。同时，这些“新三样”产业非常集中，导致国际上一些观点认为中国在这些领域成本过低，产能过剩，其他国家难以竞争。这一现象提示我们，需要思考如何通过政策引导行业适当调整，尤其是地方政府政策，促进创新更加多元化发展。
三是改革政策。随着中国经济从要素投入型增长转向创新驱动型增长，经营环境的改善变得尤为重要。短期看，改革政策有两大任务，一是提升市场配置资源的效率，真正发市场在资源配置中的决定性作用，二是提高民营企业的信心。
民营企业已经成为我们经济创新的主力，这一点在近年来表现得尤为明显。中国现在在国际市场上能够对其他国家企业形成竞争压力的，几乎无一例外都是民营企业。因此，一定要意识到，民营企业对创新非常重要，对下一轮中国经济增长也非常重要。近期我们已出台了很多改善民营企业环境的政策，关键是要把这些政策落实到位，切实提升民营企业信心。
总之，应对经济下行压力、实现稳增长，宏观经济政策、行业政策和改革政策三个方面的配合非常重要，仅靠单一政策可能难以达到理想效果。不过需要注意的是，在不同时点，政策重点可能有所不同——
当总体经济相对平稳但某些产业正在下行时，行业政策和改革政策应该成为重点；而当经济确实面临较大下行压力，特别是受到一些内外部冲击时，可能需要更多考虑宏观政策来支持增长。
当前形势下的政策选择
那么今年的政策应对应该如何安排呢？客观地说，年初时对今年的经济下行压力是有思想准备的。去年9月一揽子增量政策推出之后，经济指标确实出现明显改善，证明宏观政策发挥了作用，去年第四季度和今年第一季度GDP表现总体不错。但回顾来看，2023年和2024年都曾出现过第一季度表现较好、第二季度走弱、第三季度更弱，然后第四季度加码推出提振政策，最终实现全年约5%增长的情况。从政策分析的角度来看，我们必须未雨绸缪。第一季度经济表现“不错”，但并非十分“强劲”，因此还需对下阶段可能出现的下行风险做好心理准备。
决策部门显然也对下阶段可能出现的下行风险有所准备，今年“两会”强调实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。至于具体会采取什么措施，这本质上是一个数据驱动的政策反应过程——经济表现好，政策应对会相对温和；经济表现差，政策应对会更加积极。
最近发生的美国加征关税事件对经济的冲击可能超出了很多人此前的预期。特朗普当选美国总统后，大家已经预期会出现一些中美经贸交流方面的限制，但可能没有难预期到关税会高到当前的水平。对于未来局势的演变，也难以准确预测，但在当前环境下，高关税将会带来的短期经济冲击已经可以预见，只是其影响将会持续多长时间尚不明确。
已经有一些关于形势变得困难的消息，来自部分企业和工人。考虑到我国对美国出口约占GDP的3%，尽管通过转口等方法可创造一定缓冲空间，但我们还可能面临另外的一些负面冲击，例如我们已经看到了其他贸易壁垒的出现。简言之，短期内可能有相当一部分出口行业会受到较大冲击，其直接影响加上连带影响，对我国经济的短期冲击不可小觑。
首当其冲的是长三角、珠三角的出口企业，我们已经听到很多企业家反映订单突然停滞，这将对GDP增长产生影响，尤其对特定地区、特定行业的影响可能不成比例地放大。这种情况下，短期政策应对方向应该很明确——采取一切可能措施稳定局势。当前受直接影响的部门和行业比较明显，因此如果要加大宏观经济支持，可能需要采取更有针对性的措施。
如果一批企业面临经营困难甚至出现倒闭风险，则应考虑如何对其提供针对性救助。企业自身也在努力将出口转向国内市场，但这并非易事，一方面其转型本身有困难，另一方面国内需求也并不特别强劲。因此，设计有针对性的救助措施，帮助受直接冲击的企业和工人尤为重要，因为如果订单全被取消，这些企业难以经营下去，相应工人的工作岗位也难以保障。
可以由此联想到疫情期间美国财政部曾采取的一些措施：对于受到疫情冲击的企业，如果这些企业保证在短期内不解雇工人，那么政府将对其给予一笔补贴。我不是说我们要完全照搬这种措施，但这种思路可以考虑。当前的关税冲击来得突然且猛烈，超出了企业短期内的应对能力，在这种情况下，政府采取针对性措施是非常必要的。
总结起来是两条政策思路：一是应对经济下行压力的稳增长政策需要宏观、行业和改革政策相结合的组合。但在不同的阶段政策重点可以有变化，比如短期因素造成增长急剧减速，宏观政策应该发挥较大作用；但如果增速持续性下行，可能需要采取行业与改革政策提升趋势增长速度。
二是最近美国高关税造成中国出口面临挑战、增长减弱，需要采取果断的宏观调控政策。力度较大的宏观刺激政策可以扩大国内需求特别是国内消费，不仅有利于稳定增长，也可以避免受到美国关税限制的大量出口转口到其它市场如欧盟、东盟，从而造成这些地区的担忧。
去年以来，政府已经出台了许多支持消费的举措，期待近期内能见到一些效果。农民工市民化政策不仅有利于公平，也有利于扩大国内消费。与此同时，刺激政策也可以设计一些有针对性的帮扶受到关税冲击的出口企业与工人的措施，缓解这些企业与个人的困难。
作者黄益平系CF40成员、北京大学国家发展研究院院长，本文为作者在CF40宏观政策季度报告（2025年一季度）发布会“扩大消费的政策选择与排序”上所作的主题交流。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40及作者所在机构立场，未经许可不得转载。