关于健全适应高质量发展的宏观调控体系的思考和建议
宏观经济政策目标多元化是当前我国宏观经济管理中面临的一个现实难题。梳理近年来中央经济工作会议、中央政治局会议、国务院政府工作报告等文件可以发现，我国宏观经济政策目标呈现出明显的多元化特征。我国的宏观经济管理问题，是集合了经济增长动能管理、周期管理、结构管理、风险管理、体制机制改革的一个综合体。因此，多元目标下宏观经济政策研究就成为一个需要深入探讨的新课题，目的在于构建和完善与高质量发展相适应的宏观调控体系。
当前，我国宏观调控多目标统筹面临法治化、机制化程度有待提升，协调性有待增强，对于“双循环”新发展格局的支撑功能有待优化等问题。党的二十届三中全会决定指出，“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性。”这些部署要求为进一步构建和完善多元目标下宏观经济政策体系，提供了基本遵循。
从宏观调控理论与实践来看，我国宏观调控制度体系既遵循一般经济规律，又具有鲜明的特色，主要表现为宏观调控体系是一个系统性的综合体、宏观调控的基本范式为“集中决策机制+多元主体协同实施”、宏观调控向“总量+结构”转型。
为进一步改善多元目标下宏观调控政策，健全适应高质量发展的宏观调控体系，提出以下建议：
提升宏观调控的法治化、机制化程度
要把形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序作为统筹好有效市场和有为政府的关系的出发点和落脚点，从根本上来说，就是要建设法治经济。有必要探索纳入法治化轨道，形成机制化体系，建议制定《宏观调控法》，规范宏观调控政策制定与执行的全过程。
要优化宏观调控多元目标体系，合理分解战略目标和年度任务，尽可能在较短的时间内让目标更加聚焦，防范“合成谬误”和层层加码的“分解谬误”，协调平衡多元目标之间可能存在的冲突。
要深入研究宏观政策多元目标的优先排序和权重设定问题，根据不断变化的经济形势，将紧迫而重要的问题排在优先位置，赋予较大权重，以便集中有限的精力和资源应对和解决主要矛盾。到2035年我国要实现人均GDP翻一番，要求年均GDP增速达到4.73%，因此，保持GDP合理增长速度应成为宏观调控的首要目标。在把经济增速作为调控首要目标下，充分就业应当成为最优先的目标，其次是物价目标和国际收支平衡目标。其他方面可作为调控的重要任务，而不作为调控的目标。
同时，还要注意处理好中央和地方在优先排序和权重设定方面存在的差异。要进一步理顺中央和地方在宏观调控中的事权与财权，适当上收中央事权，增大地方自主性财权，建立宏观调控有效执行的激励约束机制，切忌政策一刀切、一哄而起，更不宜搞政策急转弯，还要注意防止多个部门、多个条线的“政策叠加”和“监管竞争”。
加大宏观政策逆周期调控和结构性改革力度
要以结构性改革为牵引促发展。改革重在治本，利在当代，功在长远；加大逆周期调控力度是巩固经济恢复向好态势的当务之急，也为长远发展积蓄动能，有利于为深化改革创造良好的环境与条件。
要认真贯彻党中央关于“宏观政策要持续用力、更加给力”的积极基调，加快全面落实已出台的一系列政策措施。为打破当前投资、消费、就业、收入循环中的堵点，需要进一步加码，扩大既定政策实施规模和力度。
当前地方政府和大企业拖欠中小企业账款是造成中小企业融资难、融资贵的一个突出问题，也是导致全局性紧缩效应的一个重要原因。从根本上清理解决拖欠问题，不仅应当成为当前逆周期调控的重要内容，对于缓解有效需求不足、提振市场主体信心具有立竿见影的积极作用，而且对于重构市场公平交易秩序，推进全国统一大市场，构建高水平社会主义市场经济体制，都具有重要意义。为此，建议结合地方政府债务化解工作，下决心在全国组织开展清理拖欠的专项行动，通过源头注入资金、专门清欠、封闭运行的方式，可以用“一元钱”清理“几元钱”的拖欠。
要完整准确认识和执行党中央出台的一揽子增量政策，不仅要在某些特定领域发力，而且要以点带面，着眼于打基础、利长远、可持续。既要有效应对当下的经济困难和挑战，更要重视解决中长期结构性矛盾。要发挥经济体制改革的牵引作用，加快完善基础性制度，统筹推进城乡融合、财税金融、房地产市场等改革，理顺政策传导机制，形成各方共同推进结构性改革、促进高质量发展的强大合力。
加强财政政策和货币政策的协调配合
要深入分析在经济发展的不同阶段财政政策和货币政策的作用与效应，发挥好两种政策各自的优势。为此，建议：
第一，深化政府债券市场改革。
政府债券不仅是国家财政融资工具，而且具有重要的金融功能。发行特别国债与适当扩大财政赤字可以并行。当前中央政府资产负债表的空间仍较大，从2024年开始，每年都要发行一定数额的特别国债，这对于增加基础性、公共性、结构性的投资支出，能够收到一举多得的效果。适当扩大赤字率，增发更多的长期国债和地方一般债，优化中央债务和地方债务的结构，防范化解地方债务风险。
当前在政府债券发行和管理中仍存在一些问题，国债的金融功能尚未充分发挥，市场化的国债收益率曲线尚未完全形成，难以做到作为无风险资产收益率为金融市场配置资源提供定价之锚。因此，需要进一步推进政府债券市场改革，增加一年期限以内的短期国债发行品种和比重，由财政部门和中央银行协同制定国债发行计划，充分发挥央行经理国库职能，及时全面地了解债券发行与资金运用状况，平滑政府债券的发行节奏。
将政府发债对流动性的需求纳入流动性管理框架，前瞻性地运用各类货币政策工具，向市场释放适当的流动性，积极配合政府债券发行与运用，确保政府债券市场扩容与金融市场平稳运行。
要进一步提高政府债券发行和二级市场交易活跃度、透明度，积极发展国债回购市场，完善中央银行公开市场的国债吞吐操作，发展国债衍生品市场和做市商制度。
第二，保持宏观杠杆率的基本稳定，提高杠杆配置效率。
2020年新冠疫情后，我国宏观杠杆率进一步抬升，当前仍处在较高水平。要合理把握稳杠杆与稳增长、防风险的关系，切实防范过快去杠杆。
在稳定宏观杠杆率的基础上，要进一步优化杠杆配置结构与效率。以银行信贷为例，要改变过去简单以贷款增速来评价银行对实体经济的支持力度，淡化对贷款增速的调控，而应更多地从调整信贷结构、盘活信贷存量上做文章。
银行要加大对科技、绿色、普惠、养老和数字经济等重要领域的资金支持和金融服务，加大对民营企业的支持力度，适度降低国有企业信贷比重，加大对中小微企业的支持，提高信用贷款比重。加强对瞪羚企业、独角兽企业的金融服务。同时，要进一步采取有力措施，盘活信贷存量。下决心加快对僵尸企业的退出与有效出清，加大银行不良资产处置力度。依法推进企业破产重整，用法治化、市场化方式实现各方共同重组债务与资产，合理分担损失，吸引和扩大战略投资者，促进企业转型升级，获得新生。
要发展多元股权融资，加快多层次债券市场发展，提高直接融资比重。不要只盯着上市，要用好用活广大非上市、非挂牌企业股权。大力发展私募创投股权投资、天使投资、企业股权投资基金、银行、证券、保险的直接投资，发展政府引导基金等，培育长期资本，壮大耐心资本。
积极发展政策性、开发性银行的资本工具，适当新增规模，并允许过去用作资本的软贷款收回再贷。
扩大商业银行投贷联动，改进信贷资金支持科创的收益模式，允许商业银行采取多种方式分享科创企业成功后一定的收益，并实行单独建账考核。为鼓励商业银行对科技投资，对大型商业银行股权投资占资本金10%以内的，其风险权重可按一般贷款的风险权重100%计算。
第三，实施政府和社会资本合作新机制，进一步调动民间投资的积极性。
2023年开始，PPP新机制启动，即聚焦特许经营模式和使用者付费，优先引入民营资本，重在激发市场投资信心。为了顺利推进新机制，需要深化市场化地方投融资体制改革：
一是转变地方政府职能，由过去的“买单者”转变为“监管者”，把工作重点放在公平竞争审查上，确保国有企业和民营企业平等准入、平等竞争。同时建立平等有序的退出机制与转让机制。
二是提高部分公共类建设项目的投资收益，出台水电、污水处理等市场运营价格改革方案，建设公开透明的定价机制。同时督促运营方强化经营管理能力，提高质量，降低成本，提升项目长期持续盈利能力。
三是加大货币信贷政策支持力度。中央银行与金融机构应当针对项目全生命周期运营特点，创新金融工具，支持定制化、多样化的需求。同时构建中央和地方的联动协调工作机制，促进项目长期稳定运营。
构建多元化目标的产业政策体系
产业政策是国内外长期争论的一个问题。近年来受地缘政治的影响，逆全球化、保护主义、民粹主义兴起，产业链供应链“脱钩断链”风险突显，各主要国家密集出台了一系列产业政策，引起了新一轮的争论。在当今国际政治经济形势下，产业政策具有目标多元化、政府作用大、国际竞争热的特征。
多年来，我国产业政策取得了很大成就，在新的形势下，需要构建和完善多元化目标的产业政策体系，坚持发展和安全并举，统筹国内高质量发展要求与国际竞争合作的需要，遵循产业发展规律。为此，建议：
一是弥补市场失灵与防范政府不当作为并举。要进一步理顺中央和地方在产业政策中的关系。增强中央主导实施产业政策能力，减少地方干预，为推进全国统一大市场创造必要的条件。同时，要适当精简产业政策，将产业政策主要集中于少数关键的战略性产业和未来产业。
二是改进产业政策执行。产业政策支持的重点应放在产业链前端的科技创新环节，减少对后端的产能扩张环节扶持。对科创环节的扶持措施也要根据实际情况，适时退出。
产业政策支持的对象应从主要补贴供给方，转变为主要补贴用户或消费者。以市场需求拉动产业创新，有利于扩大新型消费需求，遏制生产者盲目扩大产能，减少生产企业的寻租行为，让市场遴选优秀的企业，真正实现优胜劣汰。
产业政策实施要转向产业战略自主，强化产业链供应链的弹性与韧性，在关键材料、基础设施等方面自主可控，提升企业应对供应链中断风险的能力。要进一步发挥平台型科技企业的作用，以新一代信息技术为依托，打破旧的产业体系中的各种市场壁垒，把生产商、供应商、经销商与用户、消费者紧密联在一起，让生产端、消费端和金融端及时高效对接，缓解外部冲击可能带来的损失，提升恢复生产的能力。
产业政策实施要主动融入国际政治经济治理。要从构建高水平开放经济体制的高度，积极稳妥推进制度型开放，对标国际高标准，积极参与国际规则制定，进一步增强产业政策的透明度，明晰产业补贴规则，加强国际交流与合作。
做好宏观政策取向一致性评估
宏观政策取向一致性是中国特色话语体系的一种表述，是我国多元化目标下宏观政策体系建设的内在要求，本质上就是要搞好统筹协调，形成政策合力，达到预期目标。为进一步落实党中央关于宏观政策取向一致性评估的要求，提出以下建议：
一是做到认识一致性。政策取向不一致，根源在于认识不一致。比如，怎样全面、辩证分析我国经济形势，当前存在的主要矛盾是什么，症结在哪里；如何看待产能过剩，是周期性过剩还是结构性过剩；怎样认识我国是否存在通缩效应，是不是存在“流动性陷阱”，等等。对这些问题的认识并不完全一致，甚至存在某些认知偏差、归因偏差。因此，必须把思想认识统一到党中央的判断和决策部署上来，才能做到宏观政策取向一致性。
二是增强政策操作协调性。关键是协调好制定政策的部门利益与全局利益的关系。在政策制定前期，要有足够的时间开展部门之间的讨论，应有不同级别官员对口交流，必要时要多次讨论，反复沟通，防止部门出台政策措施事前征求意见走过场，导致政策出台匆忙，而未充分考虑对其他部门可能产生的影响。在政策出台后的执行期间，应建立执行协调沟通机制，及时就存在的问题提出相互配合的具体意见。鉴于我国地区发展差异较大，制定和实施政策必须讲究因地制宜，分类指导，要鼓励各地方结合实际创造性地执行中央政策，提高政策的针对性和有效性。
三是提升政策工具搭配合理性。宏观政策一致性并不是各项政策齐步走，而是重在形成合力，讲求合理搭配。各类政策工具的具体目标、传导机制、作用时间等是不同的，有时需要同向发力，有时需要相互补位，有时需要松紧搭配。另外，政策工具总是有利有弊的。在获取某个目标的同时，总是要付出相应的代价。因此，要深入评估政策可能带来的负面影响和连锁反应，做好对冲工具准备。毕竟，宏观调控政策具有主观性与时滞性，要保持足够的政策耐心与定力，设置政策的“空窗期”、“观察期”，防止政策变动过于频繁，或者执行节奏和力度不当。
四是探索评估方法科学性。宏观政策取向一致性评估是一个新事物、新任务，尽管目前确定了主管部门牵头做，但相关工作落实机制有待健全，评估方法和质量还有待进一步检验。
建议有关部委建立宏观政策量化实验室，充分利用大数据、云计算、人工智能等新技术，构建宏观政策取向一致性评估框架与指标，开发经济预测模型；开展各种政策交替使用“沙盘”推演，探索非经济政策的经济成本收益的量化分析；建立宏观政策对资本市场影响的分析框架及模型，完善跨市场、跨领域风险传递的识别预警机制。要适当分离政策制定实施部门与政策效果信息反馈部门的职能与渠道，积极推进第三方评估机制建设。
改进政策决策与执行机制
一是，重视名义GDP增长率。
名义GDP能更好地反映扩大总需求的状况。当前名义GDP增长率低于实际GDP增长率，主要反映了物价平减指数是负的，也是宏观数据与微观主体感受存在一定差距的重要原因。
因此，当前要更加重视提升名义GDP增长率，把全方位扩大国内总需求作为主攻方向，特别是要以提振消费为重点，把经济政策着力点更多转向惠民生、促消费，逐步增加居民工资性收入和财产性收入，提升消费在GDP中的占比。
同时，未来几年还要把推动价格温和回升作为宏观政策的重要考量，关注实际价格水平与预期价格目标之间的差值，努力实现名义GDP增速和通胀回升在合意区间。
二是，改进政策形成机制。
要以提高政策质量为目标，认真总结近年来政策制订、出台时机、工具搭配、实施力度、效用周期以及预案准备等方面的实践经验，深入分析不同政策工具的优势、边界与特点，做好政策利弊比较，改进政策研究、咨询、论证、反馈与调整的流程与机制。对于涉及企业和居民的政策，应有公开咨询、论证程序，让多元利益主体充分表达真实诉求，允许不同意见的辩论与碰撞。进一步发挥专家学者和智库在政策制定与实施中的重要作用。
要积极推进宏观经济研究数智化，运用“AI经济学家”充实和完善传统的经济分析，把常规数据与异类大数据有机结合，改进对宏观经济的研判，提升经济运行监测与预测能力，探求宏观经济发展新脉络、新趋势。
要编制大数据消费信心指数、消费升级指数，对不同区域（城市）消费品类、人群收入和工作/闲暇时段等消费变化趋势及时研判。充分运用数智技术，以大数据为依托，及时感知群众“急难愁盼”的民生痛点，在就业、教育、医疗、养老、交通和其他公共服务等方面提供有效的治理方案，在帮助解决民生痛点中培育新的经济增长点。
三是，构建科学合理的责任落实机制。
层层落实责任，狠抓调控政策措施落实是保障宏观政策执行有效性的重要机制。近年来，通过定责、督责、考责、问责等一系列方法，确保了政令畅通，减少了政策落实中存在的“中梗阻”和不作为等现象，对于宏观经济治理发挥了积极作用。
同时，也应看到，当前压力传导机制运行中仍面临条块分割、权责失衡、督察过度等问题，削弱了地方和基层单位领导创造性执行政策的动力，挤压了大量深入基层调查研究、解决实际问题的时间和精力。为此，需要进一步完善压力传导和监督问责机制。
一要增加正面激励机制，减少督查检查的频率，让地方和基层单位腾出更多的时间和精力去研究解决经济调控中的实际困难。
二要改革考核评价办法，更多关注政策的实际效果与代价，而不是过程性动作。分解下达任务也要分清轻重缓急，因地制宜，不层层加码，不搞一刀切，防止“分解谬误”。
三要进一步明晰责权边界，做好责权匹配，使地方和基层单位有资源、有能力、有手段去落实调控任务。
四要坚持督查与指导相结合。要切实加强对宏观政策落地的指导，政策制定部门与实施主体要建立顺畅的沟通协调反馈机制。探讨交流政策落地的具体方案，寻找政策实施困难的解决途径与方法，打通政策执行的“最后一公里”。各级领导必须亲力亲为，既要挂帅，更要出征，加强指挥调度，攻坚克难，做到言必信、行必果。
四是，健全社会预期管理。
检验预期管理做得好不好，社会预期稳不稳，有多种标准，其中重要的一条就是让政策在某种程度上可被市场主体预见与理解。为此，需要从以下几个方面加以改进：
首先要构建政府与市场互信互动关系，增强政策透明度。政府部门制定政策要提前主动与市场进行充分有效的沟通，开放平台或渠道，鼓励市场主体提出问题和疑虑，并及时给予清晰、明确的回复，澄清模糊认识和不实信息。要正确处理好政策调整变化与社会预期管理的关系，做好与市场沟通的工作，充分说明政策调整的法律依据、目的意义及可能带来的正负效应，尽可能留出充足的执行过渡期限，且一般不要追溯既往，以取信于市场主体。
其次要引导合理预期，避免期望过高或过低。要确保披露的信息真实、全面、可靠，并要定期公布有关政策实施进展情况，讲清楚哪些效果较好，哪些任务还没有完成，存在哪些问题和障碍，下一步打算怎么做。在引导预期时，还需要提示风险，“丑话说在前头”，告知市场主体防范风险，纠正不合理预期。
最后要拓展预期管理形式。要把理性预期与适应性预期有机结合起来，既要借鉴西方国家在预期管理中的好经验、好做法，又要从我国实际出发，采取务实管用的举措，对症下药，务求实效。要进一步改进政府部门的监督管理，做到监管无处不在又无事不扰，营造宏观调控有度、微观主体有活力、市场机制有效的良好环境。
本文为中国金融四十人论坛课题报告《多元目标下宏观经济政策框架研究》简版。文章仅作为学术交流，不代表CF40及作者所在机构立场。