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上海自贸区金融开放试点意义和影响分析
中国金融四十人论坛高级研究员 管涛 [ 2013-12-24 ] 共有0条点评

一、上海自贸区金融开放试点的意义

  2013年12月2日,中国人民银行发布《关于金融支持中国上海自由贸易试验区建设的意见》(以下简称《意见》),揭开了上海自贸区金融开放试点的面纱。上海自贸区进行金融开放试点的意义,在党和国家的相关文件已经有了明确的定位。当然,我们不能从时间顺序,而是要从文件的重要性来理解自贸区金融开放试点的意义。

  最重要的文件就是不久前召开的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》在第七部分“构建开放型经济新体制”第24条第2款指出,“建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措,要切实建设好、管理好,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。在推进现有试点基础上,选择若干具备条件地方发展自由贸易园(港)区。”这是在党的最高层次的文件中,对上海自贸区建设的最简明、最清晰的界定。

  直接相关的是2013年9月底,国务院发布的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《方案》),明确自贸区建设的总体目标是:“经过两至三年的改革试验,加快转变政府职能,积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革,大力发展总部经济和新型贸易业态,加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放,探索建立货物状态分类监管模式,努力形成促进投资和创新的政策支持体系,着力培育国际化和法治化的营商环境,力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区,为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径,更好地为全国服务。”同时,《方案》还明确“深化金融领域的开放创新”是自贸区建设的五大主要任务之一。

  9月底,上海自贸区挂牌时,银监会、证监会、保监会分别发布了支持自贸区建设的相关意见,出台了一系列支持自贸区的金融措施。唯有人民银行没有发布相关意见,只是在新闻发布会环节由人民银行上海总部领导做了原则性的阐释。当时市场曾经有很多猜测。好在过了两个多月时间后,谜底终于揭晓。12月2日人民银行发布了《关于金融支持中国(上海)自由贸易试验区建设的意见》,也就是所谓“金改三十条”,对在上海自由贸易试验区金融改革和开放的试点进行了全面部署和规划。这受到市场的普遍关注和好评。

  金改三十条强调要以“服务实体经济,便利跨境投资和贸易”为指导思想,坚持开放创新、先行先试,探索投融资汇兑便利,着力推进人民币跨境使用,稳步推进利率市场化,深化外汇管理改革。通过金融支持举措,拓展区内实体经济的成长空间,培育其竞争实力,促进其在更高水平上参与国际合作与竞争。 具体措施涉及四方面内容:一是探索投融资汇兑便利化,推动资本项目可兑换进程,进一步扩大试验区对外开放,支持企业走出去。二是扩大人民币跨境使用,使区内企业和个人更加灵活使用本币进行跨境交易,降低汇兑成本,减少汇率风险。三是稳步推进利率市场化,加快改革进程,支持实体经济发展。四是深化外汇管理改革,进一步减少行政审批,逐步建立与之相适应的外汇管理体制。同时,在配发的新闻稿里明确指出,通过上述举措,形成金融支持试验区实体经济发展和投资贸易便利化的可复制、可推广的创新业务及管理模式,助力试验区成为推进改革和提高开放性经济水平的“试验田”,发挥示范带动、服务全国的积极作用。

  综上,上述三个文件由高到低,由顶层设计到部署落实,对上海自由贸易试验区进行金融开放创新试点的意义和任务进行了准确的定位和全面的阐述。

二、上海自贸区金融开放试点的影响

  根据人民银行发布的金融支持上海自贸区建设的三十条意见,个人认为在上海自贸区金融开放试点的影响可从以下五个方面把握。

  渗透性。上海自贸区建设有一个特点,即离岸市场的模式。其货物贸易监管继续实行“一线放开,二线安全高效管住”的模式,金融监管不同于以前保税区与区外政策拉平的做法,而是也采取离岸模式。不过,一般意义的离岸金融市场通常是“两头在外”,从境外吸收资金用于境外。而上海自贸区的离岸金融市场是渗透型的,在上海地区银行实行分账核算单元管理,区内的居民和非居民机构及个人,都可以在区内和区外的银行开立自由贸易账户,自由贸易账户之间,以及自由贸易账户和境外账户之间资金可以自由划转,而自由贸易账户和其他普通账户之间资金划转视同跨境管理。所以说,这是一种在一定监管条件下,可以有限渗透的离岸金融市场。当然,由于区内主体与区外有着天然的密切的经济联系,区内企业可能需要在区外经营、采购,也就肯定有相关资金汇兑的客观需要。同时,相比于在境外设立一个机构,在区内设立一个机构会更加便利,因此,在自贸区搞离岸金融市场可能会比其他离岸市场的实际影响更大,渗透性会更强。

  辐射性。如前所述,只要在自贸区取得身份的,不论是个人还是机构,不论是居民还是非居民,都可以在相关的银行开立自由贸易账户,有一部分可以进行自由兑换和自由划转。如果这个身份的取得相对比较便利的话,我认为就不是仅限于自贸区这个视角来看待开放的影响。比如,可能在北京、广东甚至境外的企业和机构,如果觉得自贸区的政策相对优惠的话,也可以在自贸区设立一个机构,取得主体身份,开立自由贸易账户开展业务,享受便利。从这个意义上讲,自贸区金融开放了,也相当于向全上海、全中国乃至全世界开放了。

  放大性。自贸区根据金改三十条的意见实现“一线放开,二线管住”的政策,将会有些自由贸易账户和非自由贸易账户之间资金汇兑划转的管控措施。有管控就会导致不同的利率和汇率,而有不同的价格也就会有市场套利机会。从跨境人民币业务试点的经验看,在香港有一个人民币汇率的价格CNH,在内地有个人民币汇率的价格CNY,二者通常都不一样。如果CNH和CNY价差比较大,企业就可能利用跨境人民币业务进行套利:当CNH相对CNY强势时就在内地结汇/香港购汇,当CNH相对CNY弱势时就在内地购汇/香港结汇。这种套利活动都会影响内地的外汇供求关系,在一定程度上规避了人民币购售额度的管理。所以,我们在评估自贸区试点的影响时,绝不能乐观的认为我们有区内区外平盘的控制措施,就可以把影响控制到我们预先设定的范围内了。

  替代性。自贸区内既要试资本项目可兑换的政策,也要试扩大人民币跨境使用的政策。人民币用于跨境支付结算的时候,就是在行使世界货币的职能,也就等同于外汇。当然,并不是说一定要实行外汇管理。这时的人民币和外汇是等价的,对外汇形成了替代。如果跨境交易的人民币监管政策同外汇监管政策之间落差较大的话,就会刺激监管套利,产生替代效应。

  标杆性。上海宣布进行自由贸易试验区的试点以后,调动了其他地方政府的积极性。十八届三中全会通过的《决定》实际也是认可这种做法的。有很多地方已经提出也要搞自贸区,有的地方甚至提出将来在当地的试点政策要比上海还优惠。这就意味着上海可能就是一个底线。就像当年中国加入世界贸易组织的谈判,其他国家就看着美国人和中国人艰苦地谈判,等美国人和中国人谈完以后,剩下的国家再跟中国人谈,美国要到的他们自然享受了,美国没要的他们再要一些。现在上海自贸区进行的金融开放创新,也要考虑其示范效应,把握好改革的力度和节奏。因为,上海将来可能成为全国相关自由贸易区建设的样板。

  综上所述,上海自贸区的金融开放试点不是搞成离岸金融市场,再造一个香港,而是要探索全国可以复制、可以推广的金融管理经验。考虑到上述广泛的影响之后,上海自贸区的相关试验应该如《决定》所强调的那样,必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。

三、上海自贸区金融开放试点的落实

  上海自贸区建设是我国构建开放型经济新体制的重大举措。“一分部署,九分落实”。人民银行12月初发布《关于金融支持中国(上海)自由贸易试验区建设的意见》后,明确要以“坚持风险可控、稳步推进,适时有序组织试点”为原则,对于《意见》的具体改革条款,“成熟一项、推动一项”,确保改革试点工作有序进行。这为下一步具体落实指明了方向。个人认为,在抓落实阶段应该把握好以下要点。

  分步实施。众所周知,转轨经济国家有两种改革模式。一种是激进型的,所谓“休克疗法”,认为把所有的计划经济行政管理全部取消后市场一夜之间就可以建立。实际的结果是,取消了管理并不意味着马上就会有成熟的市场,造成物价飞涨、经济崩溃。中国走的是渐进式的改革道路,逐步地减少行政干预,逐步地培育市场机制,慢慢的市场成分越来越重。这次三中全会的提法,已经从市场在资源配置中发挥基础性作用改为发挥决定性作用。上海自贸区的金融开放试点也应该延续渐进式改革的基本思路。同时,资本账户开放也不是不要管理,而是要转换管理模式。但不是说传统的行政审批取消后,所谓的审慎管理手段就马上具备了,这需要一个逐渐摸索、逐渐建立的过程。所以,《意见》里面有很多地方说了开放,但是要按规定开放,有的是还指出条件成熟以后再做。而不是像市场解读的,三十条马上就可以全部兑现。

  整体推进。今年初国务院常务会议,关于2013年经济体制改革的工作安排中,要求相关部门制定人民币资本项目可兑换可操作的方案。因此,国家对于人民币资本项目可兑换有一个总体部署。上海自贸区的资本账户开放试验必须要跟上述整体部署配套衔接。在推进人民币资本项目可兑换,包括人民币跨境使用过程中,人民银行、外汇局要发挥很重要的作用。但这是一个系统工程,很多交易的开放,如跨境双向证券投资、资本市场的开放等,还涉及到其他部门的职责。《意见》第30条也明确要做好与其他金融监管部门审慎管理要求的衔接。近日,证监会领导提到了要在上海自贸区实行跨境证券投资的试点,但还要积极地制定实施细则。也就是说,现在还不可以操作。很多人解读人民银行的《意见》里已有相关内容,所以就可以做了,其实是一种误解。另外,自贸区,以及自贸区的分账核算单元管理,本身不是成熟市场资本账户开放、本币国际化的管理经验。并不是说到了自贸区以后,有了分账核算管理,你的企业就遵纪守法了,你的资金就不大进大出了,区内就没有短期资本了,热钱都变成冷钱了。落实相关的具体改革措施还要回到本源,即交易的开放需要什么条件,市场条件下怎么管理。同时,还要考虑本币跨境监管政策和外币跨境监管政策的协调。因为替代效应,如果两个监管政策落差比较大的话,就会削弱相关的管理。

  转变职能。自贸区金融改革开放试点也要试转变政府职能。要从正面清单转为负面清单管理,从事前审批转向事后监管,从合规性管理转向审慎管理。传统的管理是审批,管市场准入,管合规性,将来要更多从风险的角度管理,有微观的审慎管理要求,也有宏观的审慎管理要求。第一道防线是微观审慎,从风险的角度对银行、企业做金融交易提出监管标准。宏观审慎是第二道防线,国际收支形势出现剧烈震荡的时候,用逆周期调节的手段防止短期资本大进大出。按照成熟市场的惯例,“了解客户、了解业务、尽职审查”,对金融机构开展相关业务提出要求。个人认为,这三个展业原则不仅应适用于金融机构做业务的时候要反洗钱、反避税和反恐怖融资,还应有更广的外延。因为洗钱、避税和恐怖融资本身与短期资本大进大出没有必然联系,而应研究要求金融机构履行防止短期资本冲击的义务时,将真实性审核要求嵌入到三原则里。将来不是监管部门告诉银行做业务时审什么单证,而是银行根据三原则主动开展真实性审核,杜绝银企合谋规避管理的行为。

  控制风险。在上海试验的意义是为全国的可复制、可推广探索新途径和积累新经验,意味着改革有很大的示范效应。党和国家对此寄予厚望,《决定》明确提出要建设好、管理好上海自由贸易试验区。如果改革平稳,就有利于消除社会上的一些分歧、凝聚共识,推进相关的改革进程;如果进展不理想的话,反而会加重分歧、加大阻力。不能就自贸区谈自贸区,而要站在上海、站在全国,甚至要站在地球上看自贸区的相关试点,其影响具有很强的溢出效应。我们必须如履薄冰、周密设计方案,确保风险得到有效控制。这个风险控制在于二线怎么管。只有二线管住了一线才能放得开。如果二线没有管住而一线又放开,二线就相当于一线了。

  加强监测。越开放,越放松管制就越要有数据,不能既没有管理又没有数据。信息不对称是这次国际金融危机重要的教训。所以,危机以后,国际上普遍加强了透明度的要求,这已经成为一种大的趋势。在上海自贸区的试验,就是要试在减少行政管制的情况下,没有审批的情况下,我们怎样把相关业务数据收集上来,用于宏观监测分析、微观风险管理。一线的区内与境外的跨境数据,不论本币还是外币,均可以通过现有的国际收支统计申报系统(即金宏系统)全面采集;二线的数据怎么采集,还需要进一步的研究设计。

  务实便利。根据人民银行的《意见》,自贸区金融监管实行“一线放开、二线管住”,也就是自由贸易账户与境外账户资金可以自由划转,自由贸易账户与其他普通账户视同跨境管理。但这可能说起来容易,做起来不易。例如,如果允许区内主体对外投资,那么允许其使用区外资金吗?如果允许区内企业对外融资,那么所融资金可以在区外使用吗?即使借鉴现在保税监管区域的办法,以区内区外划分二线,也可能会有些矛盾冲突。例如,区外与区内之间的相互投资建厂,难道要视同对外直接投资和外来直接投资管理吗?由此可见,我们很有必要把所有的操作按照业务流程模拟走一遍,看看能否走得通,哪些环节还需要明确政策。唯有如此,才能够提高实施细则的可操作性,才能够让区内机构和个人真正享受到自贸区金融改革开放的红利。

注:

[1]本文根据作者在2013年12月21日观察家年会“2014行动纲领:开•放”上的发言整理而成。本文仅代表个人观点,不代表作者所单位和机构意见。


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