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以集权分财为大思路触发新一轮改革
中国金融四十人论坛学术委员 钟伟 [ 2013-10-14 ] 共有0条点评

  回顾改革开放至今,每一论改革的高潮都有一个大思路。20世纪80年代,改革的大思路是以“改革+开放”推动翻两番,同时,辅之以四项基本原则,改革开放是指明官员可以试点和有为的方向,四项基本原则则是约束官员不得以公权力捞取个人利益。20世纪90年代,改革的大思路是集权集财,集中表现在朱镕基总理围绕汇率改革、财税改革和国企改革这“三大战役”展开,当时政府集中财力办大事,防范诸侯经济小而全大而全。21世纪以来,改革的大思路,是以开放倒逼改革,开放从80年代的特区点状,到90年代的东南掩盖带状,最终成为以加入WTO为标志的全面开放。

  在当下打造中国经济升级版,持续释放改革红利的关键机遇期,什么可能成为触发新一轮改革的大思路?我们可以先观察一下当下社会经济运行中比比皆是的一些问题,尤其是司法地方化、教育特权化、债务子孙化、污染竞争化、暴富资源化和养老碎片化这六方面。

  所谓司法地方化,主要是指地方政府对公检法,甚至武警等影响过大,导致司法独立性和公正性受到很大损害。这在薄熙来案中表现得最为突出。在经济领域,司法地方化也严重损害着国内统一大市场的形成。有学者将司法地方化形而上到宪政民主等本源问题,实践中,本级财政供养本级司法体系可能是最大痼疾。或者说,要解决司法地方化,可选的思路应当是司法系统加强垂直管理,尤其是中央政府对司法系统全额充裕的、垂直直接的资金拨付尤为关键。

  重点小学、中学之类的普遍存在,是教育特权化的标志性事件。如果中国百姓担心孩子输在起跑线上,那么这就等同于说,即便在普遍义务教育阶段,通过人为集中优质教育资源到一些重点校名校,人为制造出了教育特权。教育特权化当然是显失公平的,背后则是中央财政对教育体系改革受到地方诸侯的巨大制约。通常教科文卫经费,是通过专项转移完成,这导致了二次财政,也导致部委办局对地方教育部门的制约手段很少。从技术角度而言,国库垂直支付可行,基于网络教育和电子书包等现代信息手段推动教育均等化也不算昂贵。但如果教育体系继续分财分权,则教育特权化就难以解决。地方教育部门和学校就将继续将特权和金钱放在优先考虑的地步。

  债务子孙化是不争的事实。人们曾这样概括地方政府的举债行为,政府公司化,债务子孙化,政绩任期化,升官便捷化。债务如此之多的背后,无非是负债搞政绩,升官之后一走了之。基于这样的事实,在未来财税制度改革中,是继续分权还是集权是关键的出发点。许多人呼吁市政债的发行,但在中国这样一个传统文化特质浓厚的国家,无论是现在的平台债,还是将来的市政债,真出了债务烂摊子,谁来买单保护一方百姓的利益不受损害?恐怕还是中央政府。或者说,赋予地方政府发债权,必然要以地方政府的倒阁破产机制为前提。有举债权却无违约的严厉惩罚,这种分权只能使地方铺摊子扩规模的冲动更加缺乏约束边界。

  中国生态环境的恶化如此严重,以至于我们在京沪这样繁华的都市,呼吸一点洁净的空气,欣赏一片能游泳的池塘,都成了奢望。在我们谴责一些欠缺道德底线的企业家时,往往忽略了其背后政府牟利的巨大推手。面对大江大河,地方政府几乎都不约而同地放纵自己的取水权和排污行为。烟囱是指向天空的,排污是流向大海的。这就让我们很容易欣赏到,一个小化工背后是村乡官员,退潮后通向大海几十公里管径数米的排污管,背后则是省市政府。污染权仍然在作为一种竞争优势被滥用。薄弱的环保、卫生部门,面对庞大的地方政府趋利冲动,如羊入狼群。

  暴富资源化指的是,这些年中国出现的一些暴富阶层,尤其是挖煤的,倒矿的,搞房地产的出现了大量暴富人群。如果依赖技术创新,依赖管理精益,依赖海外市场开拓,扎扎实实做实业发财,民众的非议可能就没有那么多。我们常常说劳动是财富之父,土地是财富之母。前者指人获得财富应该劳作,后者指农耕生生不息。这些暴富阶层的暴富原因,除了攫取资源之外,几乎没有任何其他可解释的合理因素,几乎和劳动无关。为什么一个远郊和近郊的农民,因为土地征用而出现如此大的财富差异?为什么一些矿主以氰化物炼金还能成为上市公司?为什么一些资源先开发的省份没了资源留下污染和贫困,而新近涌现的资源大省则飞速暴富?这迫使我们必须回答:资源税真的完全是地方税吗?资源禀赋是否因为各地方有多寡难易、有取用的先后、有服从国家大局,然后兼顾地方利益呢?

  养老碎片化的情况也在恶化之中。恶化体现在多方面,公职人员和企业职工的退休待遇已经形成事实上的双轨制,公务员退休待遇好过普通职工。深圳广东和东南沿海劳务输入地区的养老金有结存,而河南、湖南、四川、安徽、贵州等劳务输出省的养老金则入不敷出,原因就在于用工省份用了青壮年劳力却不负责养老。在这样的大背景下,强化中央对养老的统筹是迟早必须经历的,却深深刺激诸侯利益的事情。

  我们只是列举了上述六方面的问题,其根源,很大程度上就在于中国经济体制方面,集权是不足的,高度分权的诸侯状态客观存在。分财是既成事实,但却透明度不足。例如2012年,中央本级的财政支出对全部财政支出的占比不足20%,这已明显弱于大多数联邦制国家。但上级对下级财政的转移支付在透明度、公共性方面仍然不足,地方政府喜搞建设怕做公共服务。改革思路无非就是四种,集权集财、集权分财,分权集财,分权分财。应该说目前中国的实际状况是分权分财,如果分权不分责,违责难究责,那么地方经济必然有割据和膨胀的冲动。过去8年尤其如此。至少在我看来,集权分财应该成为触发下一轮改革的大思路。尽管分权往往会被人们不假思索地误认为其等同于改革,在明确地方分权之前,必须先明确分权带来的责任,以及如何对地方官员追究这些责任。


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