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浦山讲坛第16期:土地之重——解析土地要素市场化改革
时间:2020-05-11 作者:黄奇帆
音频:黄奇帆解析土地要素市场化改革


4月9日,《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》出台,其中提出多项有关土地改革的具体措施,包括城乡建设用地指标审批权下放到省级,建立健全城乡统一的建设用地市场,探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制等。

在5月11日播出的第16期“浦山讲坛”上,中国金融四十人论坛(CF40)学术顾问、中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆全方位剖析了我国土地要素市场化配置改革的亮点、重点和难点。他表示,新一轮的土地改革,其伟大意义不亚于80年代农村承包制改革,也不亚于90年代初的土地批租市场的改革,将在今后数十年产生几十万亿级的红利。


本期浦山讲坛内容要点:

• 新一轮的土地改革,其伟大意义不亚于80年代农村承包制改革。

焦点一:城乡建设用地指标审批权下放至省级对土地资源配置、产业布局和城市群发展的影响

• 进一步优化土地资源配置,但并不会导致大规模建设用地新增,也就不会造成土地规模使用大幅度的扩张;

• 加速产业项目落地,促进试点省市基建建设;

• 进一步促进城市分化、格局重塑。促进城市群和中心城市的建设空间扩张,改变城市群土地供给格局,改变土地资源配置理念,城市格局将迎来新的较大变化。

焦点二:建立健全城乡统一的建设用地市场

• 城乡土地二元结构的弊端

集体建设用地合法市场流通渠道基本被关闭,农村发展空间被压缩;

农民的土地权利受损,由土地问题引发的社会不稳定问题也在增加;

土地增值收益城乡分配不合理程度加剧。

• 城乡统一建设用地市场推进困难重重

宏观法律制度的制约

地方政府积极性不高

市场化程度低

相关配套制度没有跟上

• 当前的关键在于,做好集体经营性建设用地入市的相关工作

第一,聚焦“谁来入市”

第二,聚焦入市成本价格

第三,聚焦“钱怎么分”——土地增值税

焦点三:建立全国性的建设用地,补充耕地指标跨区域交易机制

• 此次改革最深刻的一点,是实现全国土地资源优化配置的战略性举措。

• 2017年放开试点

耕地占补平衡地域由省内平衡向国家统筹转变;

城乡建设用地增减挂钩的地域,由县域内、省域内向跨省域调剂拓展。

• 意义

有利于统筹谋划耕地保护,推动区域协调发展;

有利于妥善解决耕地保护与用地保障的用地矛盾;

有利于发挥经济发达地区和资源丰富地区资金的互补优势,助推脱贫攻坚和乡村振兴。

• 需要进一步解决的问题

交易价格实施政府指导价

指标流转使用的区域局限

指标流转的二级市场目前还不健全

耕地占补平衡重数量、轻质量

焦点四:重庆地票改革试点与完善城乡建设用地增减挂钩政策

• 地票方案的特点

农村闲置的建设性用地复垦为耕地后,政府给予地票

成立土地地票交易所挂牌拍卖,开发商可购买地票

地票收入扣除复垦成本后,15%归集体,85%归农民

符合国家农地管理原则

• 带来的好处

重庆房地产发展、城市发展不受土地指标限制

保障了城市化过程中宏观的增减挂钩、占补平衡

焦点五:新《土地管理法》在改革土地征收制度方面的突破

• 1998年修订的《土地管理法》,增设了一些不利于被征地者的条款

在征地范围上明确扩大了征地的合法范围,但没有对公共利益概念进行界定

在征地程序上不再与被征地方商定征地方案,签署征地协议

在争议解决的机制上,明确规定征地补偿安置的争议不影响征地方案的实施

• 现行土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的矛盾日益突出

土地征收制度不完善,因征地引发的社会矛盾积累较多

农村集体土地权益保障不充分

宅基地的取得、使用和退出制度不完整,用益物权难以落实,土地增值收益分配机制不健全

• 2020年新《土地管理法》在改革征地制度方面做了多项重大改革突破

首次对土地征收的公共利益范围进行了明确的界定

明确征收补偿的基本原则是保障征地农民的生活水平不下降、长远生计有保障

改革土地征收程序,将原来征地批准以后公告,改为征地批准前公告

• 关于2020年新《土地管理法》实施的建议

借鉴历史经验以及改革试点中涌现出的好做法,明确政府角色定位

确保只有公共利益项目才可以动用征地权

建立兼顾国家、集体、个人土地增值收益分配的机制

焦点六:与土地市场化改革密切相关的户籍制度改革

• 现行户籍制度带来的问题

严重制约新型城镇化发展

限制劳动力合理的流动

影响进城农民的生活质量

人户分离引起诸多社会问题

• 户籍制度改革,实质是农民融入城市的过程

推动社会生产力、延长中国劳动力红利

• 进一步推进农民工户籍制度改革的建议

注意把握户籍制度改革的五项原则:

(1)明确对象(2)保障到位(3)农村权益自主处置(4)合理分布(5)建立政府、企业、社会长周期共担的成本机制

• 科学规划建设城市群,培育城镇体系

• 长远来看,户籍制度放开已经成为必然趋势。但短期内还不会完全放开。北京、上海等人口已经超过2500万的超大城市,暂时也不宜完全放开。


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