深层次改革的挑战和使命

过去40多年，我国进行了史无前例的改革开放，从传统的计划经济体制到前无古人的社会主义市场经济体制，再到使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；从以经济体制改革为主到全面深化经济、政治、文化、社会、生态文明体制和党的建设制度改革，极大地解放和发展了生产力，创造出无愧于中华民族几千年辉煌历史的发展成就。

党的二十届三中全会《决定》指出，“当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期”，“全党必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”，“更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，为中国式现代化提供强大动力和制度保障”。

当前，面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众的新期待，必须把改革向更深层次推进。

深层次改革是进入“深水区”的改革，是触动利益的改革。深层次改革有三个显著特点：一是改革从增量改革进入了存量改革阶段，二是改革获益者面临改革冲击，三是原有既得利益者更加顽固。

总的来说，改革越往纵深发展，发展中的问题和发展后的问题越交织叠加、错综复杂，在一定程度上反映了我国改革的确已经处于不进则退、背水一战的攻坚阶段。如果没有壮士断腕的政治勇气，改革就很难进一步推进。要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，坚决破除各方面体制机制弊端。

当前，我国主要领域“四梁八柱”性质的改革主体框架已经基本确立，但市场化导向的改革并没有真正完成，很多地方还不到位。政府部门对微观经济活动的过度干预仍然较多，行政性审批方式在资源配置方面还占重要地位，法治型政府和服务型政府还没有真正建立起来。国有资产管理体制改革、财税金融体制改革、收入分配体制改革等重要环节与预期的改革目标依然有较远的距离。

打赢这场攻坚战，要真刀真枪地改，较真碰硬地改，直面问题地改，破旧立新地改，解决一批过去一直想解决而没有解决好的历史遗留问题。要坚持市场化改革方向不动摇，以更大的勇气和智慧打破思想障碍、利益壁垒，坚定信心，鼓足勇气，把市场化改革进行到底。

当前经济体制改革面临的挑战

第一，改革进入深水区，面对利益调整的阻碍，如何有效推进改革、使改革真正能够深化面临着现实挑战。

改革越深，阻力越大，随着改革向深推进，触及利益核心，一些深层次体制机制弊端和既得利益障碍就会越发凸显，各种矛盾交织叠加的状况也就更为复杂。

从目前改革的实际情况看，政府与市场关系的处理，关键在于部门利益以及权责关系的妥善处理。改革既要突破部门利益的掣肘，又要依靠部门来推动。如何让部门站在全局角度来制订改革方案，推动改革落地，这是改革方案制订时与改革方案落实中一个非常现实的问题。

现在面对的情况是：一些部门各自为政，缺乏主动性，存在利益驱动倾向——凡是能够扩权增利的，积极性就高，一旦自己的“奶酪”被动，就固步不前；有的将改革工作标签化，以一般性部署、常规性工作代替改革，有实质性突破的、真正触及体制机制改革的内容相对较少，存在着做表面文章的倾向。

在这样的情况下，如何推进改革，考验着改革者的智慧和勇气。比如，在简政放权方面，有的部门仍“迷恋审批”，不仅放权力度有限，“雷声大，雨点小”，对核心权力也仍想抱着不放，有的虚放实不放，有的明放暗不放，有的前放后不放，有的上放下不放，不仅如此，有的部门还试图把改革作为新的审批事项。

第二，改革进入整体推进阶段，在相关的基础和配套条件不完善的情况下，如何选择恰当的改革路径，使一些重点改革取得实质性进展，也面临着考验。

比如，在户籍制度改革方面，中央对户籍制度改革做了系列部署。应该说，各地区、各部门积极推进，取得了良好成效，但在贯彻落实中也存在一些突出的问题，如各地的工作开展不平衡，中西部出台政策比较快，东部和大城市比较慢；有的地方改革的路线图、时间表尚不明确，有的地方存在观望心态，下面最关心的核心政策、配套措施没有出台，主要是“两挂钩、一脱钩”。

“两挂钩”是指与农业转移人口落户挂钩的转移支付政策，以及与农业转移人口落户挂钩的建设用地政策。“一脱钩”就是落户本身要与农村的“三权”脱钩，消除进城务工人员特别是年轻人进城的后顾之忧。

核心的问题是，户籍制度改革是涉及城乡发展一体化体制机制改革的一项重要改革，户籍制度改革要取得实质性进展，必须有许多配套的政策措施和基础条件，包括财税改革和社保体制改革，没有财税体制的改革，流动人口的异地落户就会遇到一般性转移支付的障碍，财政困难的地方希望人多多转出去，富裕的地方不愿放松落户条件，在一般性转移支付基本公共服务均等化条件尚不具备的前提下，要实现落户自由，真正破除户籍制度改革的障碍还存在一定的困难。

同样，没有社会保障体系的健全，各地之间社保制度的差距也不利于户籍制度改革政策的落实。进城落户农业转移人口要与现有城镇居民享有同等的教育、医疗、养老等待遇，如果没有相应的配套，改革是很困难的。在一定程度上，简单地进行城乡户口统一登记，取消城乡户口差别，但相关利益没有解决，是很难有实际效果的。

正是上述因素导致当前推进户籍制度改革面临着一些问题：一些体制机制方面的难题开始显现，城镇居民对平等接纳农业转移人口有顾虑。要推进户籍制度改革，必须进一步消除城乡在社会保险、社会福利、住房保障等方面的政策差距，尽快落实财政转移支付同农业转移人口相挂钩的机制，加紧清理、剥离、修改与户籍相关的法律、法规和政策，加快完善促进基本公共服务均等化的政策。

第三，改革正处于顶层设计和试点经验互动期，如何使试点的方向符合顶层设计的要求而不出现偏离，也是一个需要面对的问题。

从目前来看，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所确定的336项改革中，有些改革在面上很难一下推开，需要进行试点探索，这是必要的。

从近年来的改革实践看，有的工作存在着试点过多的问题，凡是改革都想搞试点，但不清楚为什么试，目的性也不是很明确；有的试点没有期限；有的认为试点就是改革，以试点来代替改革的情况仍然存在。如何防止以试点来代替改革、冲淡改革、拖延改革、肢解改革、一项改革举措分解为多个试点，使得改革的整体性、顶层性、系统性都受到影响？

有的试点搞成“盆景”式，没有转化为可复制、可推广的经验；有些试点确实存在部门间争权争利的问题；试点的泛化、形式化、长期化、利益化都将降低改革的效果，拖延改革的进展，这是当前改革面临的一个现实挑战。

第四，出台的改革方案越来越多，狠抓落实、避免出现地方改革空转的任务日益加重。

随着大量改革方案的出台，改革落实的任务越来越重，督察落实的任务越来越重。中央改革办前些年专门成立了督察局，专司改革方案督察之责，对重点改革任务落实情况进行检查，推动已经出台的改革方案尽快落地，推动改革取得预期成效。

但一个时期，改革“空转”问题引起了社会广泛关注。我们经常讲，“一分部署，九分落实”，在顶层设计文件频频出台之后，地方究竟能落实几分？一些地方只是将上级文件中的主语更换成“本地”“我市”，以文件落实文件的情况时有发生。

在改革进程中，对改革所面临的不确定性、落实难度的预估不足，而且对背后深层次矛盾研究不透，很多文件讲了要改什么、改成什么，但对于怎么改、关键矛盾如何解决却避而不谈，这些都是导致改革常常成为一纸“空头支票”的重要因素。

类似的问题在财税改革、国企改革、金融改革等领域屡见不鲜。长期以来，融资难、融资贵一直是中小企业发展的痛点，但银行往往出于对资金流转的安全性以及成本、回报等方面的考量，更愿意放款给大型企业，对中小企业普遍“惜贷”。国家频频出台政策和意见解决中小企业融资难问题，但效果并不理想。

深层次改革的使命

当前国内外发展环境发生重大变化，全面建设社会主义现代化国家开启新征程，改革开放站在新起点、进入新阶段，改革开放面临新形势、新使命。

第一，加快完善有利于推动高质量发展的体制机制。

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。经过40多年的发展，我国改革红利已有效释放，投资、出口等传统增长动力源逐步减弱，传统发展模式难以持续，国内循环还存在不少堵点卡点，国际循环质量有待提高。在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段后，创新体制机制、充分发挥市场机制的作用、形成与高质量发展相适应的制度环境尤为迫切。

未来一个时期，我们面临的局面可能是，不深化改革就不可能实现可持续的经济增长，不深化改革就难以推动高质量发展、构建新发展格局，不深化改革就难以保持社会长期繁荣稳定。无论是高质量发展，还是推进现代化经济体系建设，都必须通过改革来实现。

所以，必须向深化改革要动力，突破各种利益藩篱，破解深层次体制机制障碍，提高各种资源市场化配置效率，提升全要素生产率，畅通国内经济循环；必须向扩大开放要压力，以开放倒逼改革，促发展、促创新，为推动高质量发展提供制度支撑。

第二，加快完善扩大内需的体制机制。

扩大内需是构建新发展格局、掌握发展主动权的必然选择。当前，我国扩大内需还面临不少体制机制堵点、障碍，民间投资预期不稳、活力不足，在市场准入、招投标等方面面临不平等对待和隐性制度壁垒，城乡区域发展和收入差距较大，民生保障不足，制约居民消费能力，一些行政性管制措施限制多样化、多层次消费需求。

必须加快培育完整的内需体系，健全扩大内需的长效制度安排，有效释放我国超大规模市场优势，为实施扩大内需战略、畅通国民经济循环、加快构建新发展格局提供制度支撑。

第三，加快形成重点领域风险防范的体制机制。

近年来，我国金融风险频发，根本原因就是我国的金融结构、市场体系、微观治理等不适应性问题突出，大中小金融机构合理分工的金融机构体系还不健全，金融机构内部有效激励约束体制机制没有建立起来。所以，要进一步深化金融改革，标本兼治，有效防范金融风险，更好服务实体经济。

与此同时，社会领域风险隐患不容忽视，特别是我国收入分配差距仍然较大，收入分配秩序不规范。与西方发达国家贫富分化不同，我国收入差距扩大主要还是市场化改革不到位、初次分配不合理导致的，同时与再分配机制不健全、法制建设不完善也密切相关。

经济社会运行中所蕴含的这些风险，伴随着经济下行就会“水落石出”。可以说，这些风险必须通过深化相关改革，从体制机制上化解，为守住不发生系统性风险的底线提供制度保障。

第四，加快构建科技创新发展的体制机制。

创新是经济持续增长的不竭动力。习近平总书记指出：“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，必须继续做好创新这篇大文章，推动新质生产力加快发展。”

目前，我国创新能力特别是原始创新能力不足，关键核心技术受制于人，科技和经济“两张皮”，成为制约高质量发展的关键因素。面对大国竞争加剧的局面，我们唯有集中精力办好自己的事，把外部压力转化为全面深化改革、扩大开放的强大动力，健全各方面灵活高效、充满活力的体制机制，增强核心竞争力和综合国力，才能在大国竞争中掌握主动权，立于不败之地。

必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，针对制约科技创新的体制机制问题，深化教育体制、科技体制和人才发展体制改革，为推进高水平科技自立自强、建设科技强国提供制度支撑。

作者尹艳林系CF40学术顾问、十四届全国政协经济委员会副主任、中央财经委员会办公室原副主任，本文摘自CF40书系专著《深层次改革》。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40及作者所在机构立场，未经许可不得转载。