深层次改革的挑战和使命
过去40多年,我国进行了史无前例的改革开放,从传统的计划经济体制到前无古人的社会主义市场经济体制,再到使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用;从以经济体制改革为主到全面深化经济、政治、文化、社会、生态文明体制和党的建设制度改革,极大地解放和发展了生产力,创造出无愧于中华民族几千年辉煌历史的发展成就。
党的二十届三中全会《决定》指出,“当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期”,“全党必须自觉把改革摆在更加突出位置,紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”,“更加注重系统集成,更加注重突出重点,更加注重改革实效,推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应,为中国式现代化提供强大动力和制度保障”。
当前,面对纷繁复杂的国际国内形势,面对新一轮科技革命和产业变革,面对人民群众的新期待,必须把改革向更深层次推进。
深层次改革是进入“深水区”的改革,是触动利益的改革。深层次改革有三个显著特点:一是改革从增量改革进入了存量改革阶段,二是改革获益者面临改革冲击,三是原有既得利益者更加顽固。
总的来说,改革越往纵深发展,发展中的问题和发展后的问题越交织叠加、错综复杂,在一定程度上反映了我国改革的确已经处于不进则退、背水一战的攻坚阶段。如果没有壮士断腕的政治勇气,改革就很难进一步推进。要敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀,坚决破除各方面体制机制弊端。
当前,我国主要领域“四梁八柱”性质的改革主体框架已经基本确立,但市场化导向的改革并没有真正完成,很多地方还不到位。政府部门对微观经济活动的过度干预仍然较多,行政性审批方式在资源配置方面还占重要地位,法治型政府和服务型政府还没有真正建立起来。国有资产管理体制改革、财税金融体制改革、收入分配体制改革等重要环节与预期的改革目标依然有较远的距离。
打赢这场攻坚战,要真刀真枪地改,较真碰硬地改,直面问题地改,破旧立新地改,解决一批过去一直想解决而没有解决好的历史遗留问题。要坚持市场化改革方向不动摇,以更大的勇气和智慧打破思想障碍、利益壁垒,坚定信心,鼓足勇气,把市场化改革进行到底。
当前经济体制改革面临的挑战
第一,改革进入深水区,面对利益调整的阻碍,如何有效推进改革、使改革真正能够深化面临着现实挑战。
改革越深,阻力越大,随着改革向深推进,触及利益核心,一些深层次体制机制弊端和既得利益障碍就会越发凸显,各种矛盾交织叠加的状况也就更为复杂。
从目前改革的实际情况看,政府与市场关系的处理,关键在于部门利益以及权责关系的妥善处理。改革既要突破部门利益的掣肘,又要依靠部门来推动。如何让部门站在全局角度来制订改革方案,推动改革落地,这是改革方案制订时与改革方案落实中一个非常现实的问题。
现在面对的情况是:一些部门各自为政,缺乏主动性,存在利益驱动倾向——凡是能够扩权增利的,积极性就高,一旦自己的“奶酪”被动,就固步不前;有的将改革工作标签化,以一般性部署、常规性工作代替改革,有实质性突破的、真正触及体制机制改革的内容相对较少,存在着做表面文章的倾向。
在这样的情况下,如何推进改革,考验着改革者的智慧和勇气。比如,在简政放权方面,有的部门仍“迷恋审批”,不仅放权力度有限,“雷声大,雨点小”,对核心权力也仍想抱着不放,有的虚放实不放,有的明放暗不放,有的前放后不放,有的上放下不放,不仅如此,有的部门还试图把改革作为新的审批事项。
第二,改革进入整体推进阶段,在相关的基础和配套条件不完善的情况下,如何选择恰当的改革路径,使一些重点改革取得实质性进展,也面临着考验。
比如,在户籍制度改革方面,中央对户籍制度改革做了系列部署。应该说,各地区、各部门积极推进,取得了良好成效,但在贯彻落实中也存在一些突出的问题,如各地的工作开展不平衡,中西部出台政策比较快,东部和大城市比较慢;有的地方改革的路线图、时间表尚不明确,有的地方存在观望心态,下面最关心的核心政策、配套措施没有出台,主要是“两挂钩、一脱钩”。
“两挂钩”是指与农业转移人口落户挂钩的转移支付政策,以及与农业转移人口落户挂钩的建设用地政策。“一脱钩”就是落户本身要与农村的“三权”脱钩,消除进城务工人员特别是年轻人进城的后顾之忧。
核心的问题是,户籍制度改革是涉及城乡发展一体化体制机制改革的一项重要改革,户籍制度改革要取得实质性进展,必须有许多配套的政策措施和基础条件,包括财税改革和社保体制改革,没有财税体制的改革,流动人口的异地落户就会遇到一般性转移支付的障碍,财政困难的地方希望人多多转出去,富裕的地方不愿放松落户条件,在一般性转移支付基本公共服务均等化条件尚不具备的前提下,要实现落户自由,真正破除户籍制度改革的障碍还存在一定的困难。
同样,没有社会保障体系的健全,各地之间社保制度的差距也不利于户籍制度改革政策的落实。进城落户农业转移人口要与现有城镇居民享有同等的教育、医疗、养老等待遇,如果没有相应的配套,改革是很困难的。在一定程度上,简单地进行城乡户口统一登记,取消城乡户口差别,但相关利益没有解决,是很难有实际效果的。
正是上述因素导致当前推进户籍制度改革面临着一些问题:一些体制机制方面的难题开始显现,城镇居民对平等接纳农业转移人口有顾虑。要推进户籍制度改革,必须进一步消除城乡在社会保险、社会福利、住房保障等方面的政策差距,尽快落实财政转移支付同农业转移人口相挂钩的机制,加紧清理、剥离、修改与户籍相关的法律、法规和政策,加快完善促进基本公共服务均等化的政策。
第三,改革正处于顶层设计和试点经验互动期,如何使试点的方向符合顶层设计的要求而不出现偏离,也是一个需要面对的问题。
从目前来看,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所确定的336项改革中,有些改革在面上很难一下推开,需要进行试点探索,这是必要的。
从近年来的改革实践看,有的工作存在着试点过多的问题,凡是改革都想搞试点,但不清楚为什么试,目的性也不是很明确;有的试点没有期限;有的认为试点就是改革,以试点来代替改革的情况仍然存在。如何防止以试点来代替改革、冲淡改革、拖延改革、肢解改革、一项改革举措分解为多个试点,使得改革的整体性、顶层性、系统性都受到影响?
有的试点搞成“盆景”式,没有转化为可复制、可推广的经验;有些试点确实存在部门间争权争利的问题;试点的泛化、形式化、长期化、利益化都将降低改革的效果,拖延改革的进展,这是当前改革面临的一个现实挑战。
第四,出台的改革方案越来越多,狠抓落实、避免出现地方改革空转的任务日益加重。
随着大量改革方案的出台,改革落实的任务越来越重,督察落实的任务越来越重。中央改革办前些年专门成立了督察局,专司改革方案督察之责,对重点改革任务落实情况进行检查,推动已经出台的改革方案尽快落地,推动改革取得预期成效。
但一个时期,改革“空转”问题引起了社会广泛关注。我们经常讲,“一分部署,九分落实”,在顶层设计文件频频出台之后,地方究竟能落实几分?一些地方只是将上级文件中的主语更换成“本地”“我市”,以文件落实文件的情况时有发生。
在改革进程中,对改革所面临的不确定性、落实难度的预估不足,而且对背后深层次矛盾研究不透,很多文件讲了要改什么、改成什么,但对于怎么改、关键矛盾如何解决却避而不谈,这些都是导致改革常常成为一纸“空头支票”的重要因素。
类似的问题在财税改革、国企改革、金融改革等领域屡见不鲜。长期以来,融资难、融资贵一直是中小企业发展的痛点,但银行往往出于对资金流转的安全性以及成本、回报等方面的考量,更愿意放款给大型企业,对中小企业普遍“惜贷”。国家频频出台政策和意见解决中小企业融资难问题,但效果并不理想。
深层次改革的使命
当前国内外发展环境发生重大变化,全面建设社会主义现代化国家开启新征程,改革开放站在新起点、进入新阶段,改革开放面临新形势、新使命。
第一,加快完善有利于推动高质量发展的体制机制。
高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。经过40多年的发展,我国改革红利已有效释放,投资、出口等传统增长动力源逐步减弱,传统发展模式难以持续,国内循环还存在不少堵点卡点,国际循环质量有待提高。在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段后,创新体制机制、充分发挥市场机制的作用、形成与高质量发展相适应的制度环境尤为迫切。
未来一个时期,我们面临的局面可能是,不深化改革就不可能实现可持续的经济增长,不深化改革就难以推动高质量发展、构建新发展格局,不深化改革就难以保持社会长期繁荣稳定。无论是高质量发展,还是推进现代化经济体系建设,都必须通过改革来实现。
所以,必须向深化改革要动力,突破各种利益藩篱,破解深层次体制机制障碍,提高各种资源市场化配置效率,提升全要素生产率,畅通国内经济循环;必须向扩大开放要压力,以开放倒逼改革,促发展、促创新,为推动高质量发展提供制度支撑。
第二,加快完善扩大内需的体制机制。
扩大内需是构建新发展格局、掌握发展主动权的必然选择。当前,我国扩大内需还面临不少体制机制堵点、障碍,民间投资预期不稳、活力不足,在市场准入、招投标等方面面临不平等对待和隐性制度壁垒,城乡区域发展和收入差距较大,民生保障不足,制约居民消费能力,一些行政性管制措施限制多样化、多层次消费需求。
必须加快培育完整的内需体系,健全扩大内需的长效制度安排,有效释放我国超大规模市场优势,为实施扩大内需战略、畅通国民经济循环、加快构建新发展格局提供制度支撑。
第三,加快形成重点领域风险防范的体制机制。
近年来,我国金融风险频发,根本原因就是我国的金融结构、市场体系、微观治理等不适应性问题突出,大中小金融机构合理分工的金融机构体系还不健全,金融机构内部有效激励约束体制机制没有建立起来。所以,要进一步深化金融改革,标本兼治,有效防范金融风险,更好服务实体经济。
与此同时,社会领域风险隐患不容忽视,特别是我国收入分配差距仍然较大,收入分配秩序不规范。与西方发达国家贫富分化不同,我国收入差距扩大主要还是市场化改革不到位、初次分配不合理导致的,同时与再分配机制不健全、法制建设不完善也密切相关。
经济社会运行中所蕴含的这些风险,伴随着经济下行就会“水落石出”。可以说,这些风险必须通过深化相关改革,从体制机制上化解,为守住不发生系统性风险的底线提供制度保障。
第四,加快构建科技创新发展的体制机制。
创新是经济持续增长的不竭动力。习近平总书记指出:“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点,必须继续做好创新这篇大文章,推动新质生产力加快发展。”
目前,我国创新能力特别是原始创新能力不足,关键核心技术受制于人,科技和经济“两张皮”,成为制约高质量发展的关键因素。面对大国竞争加剧的局面,我们唯有集中精力办好自己的事,把外部压力转化为全面深化改革、扩大开放的强大动力,健全各方面灵活高效、充满活力的体制机制,增强核心竞争力和综合国力,才能在大国竞争中掌握主动权,立于不败之地。
必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力,深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略,针对制约科技创新的体制机制问题,深化教育体制、科技体制和人才发展体制改革,为推进高水平科技自立自强、建设科技强国提供制度支撑。
作者尹艳林系CF40学术顾问、十四届全国政协经济委员会副主任、中央财经委员会办公室原副主任,本文摘自CF40书系专著《深层次改革》。文章仅代表作者个人观点,不代表CF40及作者所在机构立场,未经许可不得转载。